Des Traités et négociations internationales : domaine réservé de l'Etat.

Par Noura Mebtouche.

Titre 6.

Des Traités.

Article 115.

Alinéa 1.Le Président de la République et le Président du Sénat négocient et ratifient les Traités après avis du Conseil constitutionnel. Le conseil constitutionnel les contrôle.

Ils sont informés de toute négociation tendant à un accord international non soumis à ratification.Ils sont informés de toute négociation tendant à un accord international non soumis à ratification. Ils sont assistés de la commission Constitution, 5.10 et des deux sous-commissions citées dans l’article 40 de ce projet, 5.10.5 équité-éthique et la 5.10.8 Consultation, ainsi que de la sous-commission  5.10.2 vérification de la conformité du droit français et du droit international avec la Constitution,

Alinéa 2.Dans le cadre de leur activité de négociation des Traités, les membres du gouvernement sont toujours assistés de membres de la commission sénatoriale à laquelle ils appartiennent, ainsi que des sous-commissions citées dans l’article 40 de ce projet, 5.10.5 équité-éthique et la 5.10.8 Consultation, des sous-commissions, 5.10.2 (vérification de la conformité du droit français et du droit international avec la Constitution), 5.5.5 Affaires étrangères et diplomatie droit européen,  5.6.5 Affaires étrangères et diplomatie, droit méditerranéen, et 5.7.3. Affaires étrangères et diplomatie, droit international.

Alinéa 3.Les Traités dont la signature entrainerait des modifications de nature institutionnelle, même conforme à la Constitution, portant sur l'organisation des pouvoirs publics  ou ayant des répercussions importantes sur le plan économique doivent être soumis à référendum sans qu'aucune concession ne puisse être faite à ce sujet.

Cela correspond à l’article 52 de la constitution de 1958 : le Président de la République « négocie et ratifie les traités » ; il est en outre tenu informé par le Gouvernement de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international, même si celui-ci n’est pas soumis à ratification.

Dans notre projet cela devient l’article 115.

A cette différence que comme nous le dit l’alinéa 1 de ce même article, c’est désormais le triumvirat qui intervient donc, dans la signature des Traités internationaux. Négociation et ratification des Traités. Voir ainsi l' article 40 alinéa 2 de ce projet de Constitution (Triumvirat). Cela correspond a l’article 52 de la constitution de 1958.

Voici notre article 40 : 

Article 40

Alinéa 1

Via le triumvirat, le président de la République, le président du Sénat et le président du conseil-constitutionnel mettent en commun leurs services respectifs liés à la diplomatie et au dialogue inter-régional sur un plan géopolitique, afin de constituer une plate-forme de mise en commun des grandes lignes de la politique extérieure française qui permettra d’assurer une cohérence vis-à-vis des autres partenaires extérieures notamment des unions. Dans ce cadre, ils se réunissent une fois tous les mois.

Alinéa 2.

 Le Triumvirat est compétent avec l’appui du conseil constitutionnel, dans la négociation, la ratification et la signature des Traités. Le président de la République signe les traités. Le président du Sénat les ratifie, le conseil constitutionnel les contrôle. Ils sont informés de toute négociation tendant à un accord international non soumis à ratification. Ils sont assistés par la commission 5.10 Constitution et notamment en son sein la 5.10.5 équité-éthique et la 5.10.8 Consultation et la commission 5.10.2 Vérification de la conformité du droit français et du droit international avec la Constitution.

Alinéa 3.

Dans le cadre de leur activité de négociation des Traités, et des éventuels accords internationaux non soumis à Traités, les membres du gouvernement sont toujours assistés de membres de la commission sénatoriale à laquelle ils appartiennent.

Alinéa 4.

Les Traités dont la signature entrainerait des modifications de nature institutionnelle, même conforme à la Constitution, portant sur l'organisation des pouvoirs publics  ou ayant des répercussions importantes sur le plan économique doivent être soumis à référendum sans qu'aucune concession ne puisse être faite à ce sujet.

Article 79 :

Alinéa 1.

Il existe également au sein du grand domaine sénatorial 4 une commission Constitution soumise à l'autorité du Conseil Constitutionnel mais néanmoins spécialisée. Cette dernière examine en collaboration avec la commission projets et propositions de loi mais également de son propre chef, la conformité à la Constitution des projets et propositions de loi, mais également celle des Traités Européens, méditerranéens et internationaux, ainsi que la conformité à la constitution des actes du gouvernement. Elle est prioritaire pour saisir le Conseil Constitutionnel. 

La commission constitution (5.10) a un rôle important à jouer. Elle fait partie du bloc Grand domaine sénatorial 5. Droit, Justice, Constitution, Finances publiques. 

Enfin, le triumvirat soit le président de la République, le président du Sénat et le Conseil Constitutionnel doivent être informés de toute négociation non soumise à ratification. Cela signifie que le gouvernement n'a aucune prérogative qui passerait avant les autres dans ce domaine. Il y a nécessité, comme nous l'avons déjà expliqué, d'aligner l'ensemble de la politique menée par l'Etat dans la même direction. Cette mesure permet d'éviter de laisser proliférer les lignées et accords politiques, les ministres, notamment le ministre des affaires étrangères n'agissant pas dans d'autre cadre que dans celui défini au sein de leur commission de référence, elle même obéissant à la politique générale décidée par le Sénat dans le cadre du plan sur neuf ans.

Alinéa 2. Dans le cadre de leur activité de négociation des Traités, les membres du gouvernement sont toujours assistés de membres de la commission sénatoriale à laquelle ils appartiennent.

Ici, le rôle des commissions sénatoriales dans l'élaboration de la loi est réaffirmé. Rappelons le cheminement de pensée qu'il convient d'adopter dans un tel cas : 

Dans le cadre de l'adoption du plan sur 9 ans voté par l'ensemble des sénateurs, il y a formation d'une "bulle de volonté et d'action de nature Politique (dans le sens gestion de la Cité) qui se forme. L'action de l'Etat est uniforme et va dans le même sens. Tous les services de l’Etat correspondent dans un même esprit de cohésion a une volonté de mettre en place et de faire évoluer le projet politique a long terme vote sur neuf ans par le Sénat, c’est le rôle des commissions du Sénat que de faire travailler de concert, ministres, experts, représentants de la société civile et du monde du travail (syndicats), sénateurs autour de ce projet commun dans l’élaboration des lois, notamment les lois votées dans le cadre de la mise en conformité des Traites.

C’est pourquoi le rôle des sous commissions 5.5.5 Affaires étrangères et diplomatie droit européen,  5.6.5 Affaires étrangères et diplomatie, droit méditerranéen, et 5.7.3. Affaires étrangères et diplomatie, droit international est ici prépondérant comme l’est celui de la commission affaires étrangères de l’assemblée nationale dans la constitution de 1958, elles interviennent dans l’application de l’article 116.

La diplomatie constitue après la défense, le second domaine de compétences privilégié du président de la République. En effet, il lui appartient d’accréditer les ambassadeurs français à l’étranger et les ambassadeurs étrangers sont accrédités auprès de lui (art.14, 1958). Il négocie et ratifie les traités (art.52,1958). Mais, c’est surtout la pratique qui a fait du chef de l’État l’acteur majeur de la politique étrangère française. Le général de Gaulle a instauré en effet un mode de gouvernement que ses successeurs ont choisi de reproduire. Ainsi, c’est le président qui entre en relation directe avec les chefs d’États étrangers et qui assure la représentation de la France sur la scène internationale (par exemple au sein du G8). Et si le Premier ministre peut, à l’évidence, effectuer des voyages officiels et prendre la parole au nom de la France, c’est toujours dans un cadre défini d’un commun accord avec le président de la République.

Enfin, nous reviendrons une dernière fois sur le rôle du législatif en la matière : là où comme le stipulait le fameux article 52 (1958) "le Président de la République négocie et ratifie les Traités" tandis que l'article 53 (1958) stipule que "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées".

Il est bien entendu ici, que d'après le texte de 1958, le pouvoir législatif n'intervient pas dans l'élaboration des Traités mais se contente d'approuver ou non et de ratifier le cas échéant, puis de voter les lois 

Nous émettons deux bémols à ce fonctionnement :

1. Le Président du Sénat a son mot à dire dans l'élaboration des Traités , le conseil constitutionnel aussi (voir notre alinéa 1).

-Dans les cas imputables aux domaines énumérés au sein de l'article 11 de la constitution de 1958, qui évoque des domaines auxquels on ne peut toucher sans l'approbation directe par le peuple français (organisation des pouvoirs publics, fonctionnement des institutions, organisation économique et environnement depuis qu'en 2004 on a ajouté la Charte de l'environnement au préambule) il y a obligation référendaire , nous nous référons ici à notre article 20 : Article 20. "Le Président de la République est responsable de la ratification des Traités européens par la France, par la voie référendaire.". (C’est l’article 11 de la constitution de 1958). Voir aussi notre article 15 à propos du référendum.

C'est ce que nous décrivons dans l'alinéa 3 de l’ article 115 :

Alinéa 3. "Les Traités dont la signature entrainerait des modifications de nature institutionnelle, même conforme à la Constitution, portant sur l'organisation des pouvoirs publics  ou ayant des répercussions importantes sur le plan économique doivent être soumis à référendum sans qu'aucune concession ne puisse être faite à ce sujet.".

 Tout comme cela aurait dû être le cas sous la cinquième république, les cas exceptionnels décrits, dans le cadre desquels se pose l'obligation référendaire sont ceux énumérés dans cet article (ce sont les même que pour l'article 11, 1958). L'énumération de ces derniers rend ainsi caduques et anticonstitutionnels des Traités comme le Traité de Lisbonne.

Le traité de Lisbonne est un Traité signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne entre les 27 Etats membres de l'Union Européenne, qui transforme l’architecture institutionnelle de l’Union. Ce Traité inaugure également une période pendant laquelle, devant l'interdiction d'emprunter aux banques centrales, les Etats vont le faire auprès d'organismes financiers privés inaugurant ainsi une phase de spéculation intensive sur les dettes publiques et entraînant ainsi une crise de la dette.

2. Les Traites ne peuvent être approuves qu’en vertu d’une loi. Le Sénat a donc en dehors de son rôle prévu dans l’article 115 (président du Sénat) des prérogatives particulières. 

Cela correspond a l’article 53 de la Constitution française et à notre article 116 :

Article 116

Les Traités de Paix, les Traités de commerce, les Traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.

Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés.

Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées.

Ici c'est la règle de hiérarchie des règles juridiques qui joue. Un Traité ne peut en effet être approuvé et ratifié que si celui ci est conforme à l'arsenal législatif qui régit notre pays. On rappellera que pour les Traités qui apportent des modifications de nature institutionnelle, même conforme à la Constitution, portant sur l'organisation des pouvoirs publics  ou ayant des répercussions importantes sur le plan économique, ou ayant pour conséquence une dessin, un échange ou une adjonction de territoire, c'est le référendum qui est d'usage. Nous avons repris ici les termes de l'article 11 de la Constitution de 1958 qui oblige le président de la République à avoir recours à ce mode de vote populaire pour des mesures de cette envergure. Rappelons encore une fois l'étendue du dispositif prévu afin d'améliorer ce vote et les conditions dans lesquelles il se déroule. Le conseil constitutionnel a dans ses missions l'obligation de veiller à ce que toute élection se déroule en pleine de manière la plus démocratique possible. Il convient en effet de procéder à une campagne d'information claire, concise, éclairée, afin que chacun sache ben de quoi il est question. Dans ce cadre, le conseil constitutionnel a sous son égide les comités consultatifs dits aussi comités populaires à chaque échelon de la décentralisation . Ces derniers contribuent avec l'aide des services de l'Etat (ici le conseil constitutionnel, grand domaine sénatorial 5, commission Constitution) à ce que les citoyens soient librement informés lors de réunions scientifiques qui peuvent aussi engager des associations dans le cadre de la délégation associative. On veille principalement à ce que chaque Traité soit expliqué de manière pédagogique avec ses implications à long terme. Cela est valable même pour les Traités qui ne font pas l'objet d'un vote référendaire.

Article 15. Alinéa 1. Le président de la République, à son initiative ou sur demande du président du Sénat peut,  après délibération en assemblée plénière et avis du conseil-constitutionnel, soumettre à référendum, tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique  ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent ou tendant à autoriser la ratification d'un Traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ou procéderait à un échange, une cession ou une adjonction de territoire.

Enfin, le Traité ne prend effet qu'après avoir été ratifié ou approuvé.

D'après la fiche n°42, Assemblée nationale. La Ratification des Traités. En rose, nos remarques relatives au projet de nouvelle constitution.
http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-legislatives/la-ratification-des-traites

La ratification des traités obéit à des règles très spécifiques, qu’il s’agisse des dispositions constitutionnelles qui l’encadrent ou de la procédure parlementaire dans la constitution de 1958. Nous avons gardé la même procédure et les même règles mais ici , c’est le Sénat unique assemblée qui exerce ces prérogatives et non pas l’ancien parlement. L’ article 53 de la constitution de 1958 prévoit pour sa part que plusieurs catégories de traités ou d’accords ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. Sont ainsi visés :

- les traités de paix,

- les traités de commerce,

- les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale,

- les traités engageant les finances de l’État,

- les traités modifiant des dispositions de nature législative,

- les traités relatifs à l’état des personnes,

- les traités comportant cession, échange ou adjonction de territoire.

Par ailleurs, les accords conclus par l’Union européenne sont soumis au Parlement lorsqu’ils interviennent dans un domaine de compétence partagée entre l’Union et les États membres.

Contrairement au Sénat américain, qui n’autorise que la ratification des « treaties » et non des « executive agreements », aucune différence n’est faite entre les « traités » et les « accords » en France, la pratique constante, sanctionnée par la jurisprudence, considérant que le critère selon lequel un engagement international doit ou non être soumis au Parlement est matériel et non formel.

Le critère matériel de compétence du Parlement pourrait imposer qu’il statue sur le contenu des réserves, dans la mesure où celles-ci peuvent modifier substantiellement le champ d’engagement international de la France.

Toutefois, une pratique différente s’est instituée. Les réserves que le Gouvernement envisage de présenter sur un texte ne sont pas incorporées dans le projet de loi autorisant sa ratification, mais sont indiquées à la commission qui, le plus souvent, les publie dans son rapport afin que le Parlement en soit informé. Cette procédure souple, qui permet aux députés de délibérer en connaissance de cause et de discuter, le cas échéant, de la pertinence des réserves, a l’avantage de ne pas obliger à un retour devant le Parlement en cas de changement du contenu des réserves ou de leur éventuel retrait ultérieur.

En application de la loi organique du 15 avril 2009, les documents qui accompagnent les projets de loi afin de préciser les objectifs poursuivis par les accords et traités et d’en évaluer les conséquences économiques et financières ou les incidences juridiques, mentionnent le cas échéant les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.

Les dispositions prévues à l’article 53 de la Constitution de1958, qui reprennent largement celles prévues dans la Constitution de 1946, conduisent à ce que le tiers environ des traités et accords conclus par la France soit soumise au Parlement avant leur entrée en vigueur. Le Conseil d’État veille notamment à ce que tout accord portant sur des matières de nature législative ou ayant une incidence financière fasse l’objet d’un projet de loi autorisant sa ratification. L’interprétation de ce dernier critère a évolué ces dernières années : après avoir estimé en 2009 que tout accord international devait passer devant le Parlement dès lors qu’il créait « une charge directe et immédiate » quels que soient son montant et sa nature, ce qui avait conduit à une forte augmentation des dépôts, le Conseil d’État a assoupli sa position à partir de 2011 en estimant qu’un accord n’a pas à être soumis au Parlement dès lors qu’il ne comporte « aucun engagement excédant par leur montant limité et par leur nature les dépenses liées au fonctionnement courant incombant normalement aux administrations dans le cadre de leurs compétences habituelles ».

Le Conseil d’État fait respecter scrupuleusement les prérogatives du Parlement depuis qu’il a admis que les traités internationaux avaient une valeur supérieure à celle d’une loi (arrêt Nicolo de 1989). Par un arrêt d’Assemblée du 18 décembre 1998 (SARL du parc d’activité de Blotzheim), il a affirmé que les traités dont la ratification était intervenue sans avoir été autorisée par la loi alors qu’ils auraient dû l’être aux termes de l’article 53 de la Constitution, ne pouvaient être considérés comme ayant une autorité supérieure à la loi. Ce raisonnement a par la suite été suivi par la Cour de cassation. Depuis 2003, le Conseil d’État annule le décret de publication d’un accord international lorsqu’il estime que cet accord aurait dû être soumis au Parlement.

La Constitution prévoit par ailleurs en son article 11 que le Président de la République peut soumettre au référendum « tout projet de loi […] tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Une loi autorisant la ratification d’un traité peut, comme toute autre loi, être déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, notamment par la saisine de 60 députés. Mais le Conseil peut aussi être saisi avant l’adoption de la loi autorisant la ratification. Depuis la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, l’article 54 de la Constitution prévoit que, comme le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de chacune des assemblées, les parlementaires – au moins 60 députés ou 60 sénateurs – puissent demander au Conseil constitutionnel de statuer sur la conformité à la Constitution d’une convention internationale. Si la convention est déclarée non conforme à la Constitution, l’autorisation de la ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après une révision constitutionnelle. Cette procédure a été utilisée à plusieurs reprises par le Président de la République à propos de traités relatifs à l’Union européenne et plus récemment par des parlementaires à propos d’un accord commercial entre l’Union européenne et le Canada.

En revanche, la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité n’est pas applicable à un accord international. Le Conseil d’État et la Cour de cassation considèrent tous les deux que la question de la conformité d’un accord international à la Constitution ne peut être soumise au Conseil constitutionnel après que cet accord est entré en vigueur, faisant prévaloir le principe, reconnu par la Convention de Vienne de 1969, selon lequel les États parties à un traité ne peuvent se prévaloir d’obstacles posés par leur ordre juridique interne pour éviter d’exécuter leurs obligations internationales.

La conduite des négociations diplomatiques étant une prérogative de l’exécutif, les textes législatifs d’autorisation de ratification ou d’approbation d’une convention internationale relèvent de l’initiative gouvernementale. Il n’est donc pas possible de déposer une proposition de loi autorisant la ratification d’un traité. Il existe néanmoins quelques cas d’autorisation résultant de l’adoption d’un amendement gouvernemental ou parlementaire au cours de l’examen d’un projet de loi ordinaire. Dans une décision récente (1), le Conseil constitutionnel a censuré une disposition introduite par un amendement qui visait à autoriser une convention fiscale pour le motif qu’une telle disposition n’avait pas sa place dans une loi de finances, mais il n’a pas tranché à cette occasion la question de savoir si une autorisation de ratification pouvait être introduite par la voie d’un amendement.

Après que le Parlement a autorisé la ratification ou l’approbation, celle-ci n’intervient pas nécessairement immédiatement. Cela peut être le cas lorsque tous les États de l’Union européenne décident de ratifier un accord le même jour. Il arrive également que la France attende d’avoir mis en conformité le droit interne en vigueur avec les stipulations de la convention : ce fut le cas par exemple pour l’entrée en vigueur de la convention OCDE contre la corruption. Enfin, en matière diplomatique, le vote des assemblées parlementaires ne lie pas l’exécutif : la décision de ratifier ou d’approuver une convention peut ainsi être ajournée de manière discrétionnaire, même après la promulgation de la loi d’autorisation.

Quelle procédure est utilisée ? 

a. La commission. Cela implique ici nos trois sous commissions du grand domaine sénatorial 5 citées dans l’article 115, soit : 5.5.5 Affaires étrangères et diplomatie droit européen,  5.6.5 Affaires étrangères et diplomatie, droit méditerranéen, et 5.7.3. Affaires étrangères et diplomatie, droit international.

Lorsqu’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, il est renvoyé systématiquement à la commission des affaires étrangères (ici nos trois sous-commissions évoquées ci-dessus), quel que soit son objet (la règle étant différente au Sénat puisque les conventions fiscales, par exemple, sont renvoyées à la commission des finances).

La commission des affaires étrangères examine une quarantaine de conventions par an portant sur les sujets les plus divers, ce qui en fait la commission permanente qui détient le record du nombre de projets de loi examinés par législature.

Le nombre élevé d’accords signés par la France et soumis au Parlement se traduit par un délai souvent important entre la date de signature d’un accord et sa ratification. Ce délai est en moyenne de trois ans et deux mois, ce qui s’explique par la durée de la phase administrative (entre la signature et le passage en Conseil des ministres, il s’écoule 23 mois en moyenne), mais aussi par celle de la phase parlementaire (12 mois en moyenne), alors qu’entre la promulgation de la loi et le dépôt de l’instrument de ratification, il s’écoule en moyenne trois mois.

Pour tenter de réduire ces délais, les présidents des commissions des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat ont décidé, d’un commun accord, de mettre en place une procédure d’examen spécifique des textes qui ont déjà été examinés par l’une des deux assemblées. À l’Assemblée, lorsque la commission examine un accord ayant déjà fait l’objet d’un rapport au Sénat, le rapporteur peut ne présenter qu’un rapport synthétique à la commission.

Cette procédure, qui n’est pas systématique, n’empêche pas le rapporteur de procéder à une analyse approfondie du texte à la lumière du rapport du Sénat et des réponses des services du Gouvernement aux questions que le rapporteur du Sénat a posées.

b. – La procédure d’examen simplifiée en séance

Aux termes de l’article 103 du Règlement, la Conférence des présidents peut décider qu’un projet de loi est directement mis aux voix sans qu’aucun orateur ne s’exprime. Cette procédure permet d’alléger la séance publique et facilite ainsi une meilleure gestion du temps législatif. Elle est assez largement utilisée pour l’examen des conventions internationales.

D’après l’article 103, la demande est présentée, avant l’examen en commission, soit par le Gouvernement, soit par le Président de l’Assemblée, soit par un président de groupe, ou après l’examen en commission par le président de la commission saisie au fond après consultation de celle-ci.

Dans la pratique, la Conférence des présidents détermine quels accords internationaux peuvent faire l’objet de cette procédure simplifiée après que le président de la commission des affaires étrangères et le Gouvernement se sont concertés.

Ces dispositions ne limitent nullement les compétences de l’Assemblée puisque, d’une part, un examen a eu lieu en commission et, d’autre part, le Gouvernement, le président de la commission des affaires étrangères ou le président d’un groupe peuvent faire opposition à la procédure d’examen simplifiée après la décision de la Conférence et jusqu’à la veille de la discussion à 13 heures.

Sous la XIVe législature, 156 accords ont fait l’objet d’une procédure d’examen simplifiée en séance publique à la demande de la commission et 23 ont fait l’objet d’un débat en séance. Ces débats ont été organisés, soit parce que la commission a estimé que l’importance de ces accords le justifiait, soit parce qu’un président de groupe a fait opposition à cette procédure

c. – Le droit d'amendement

Les dispositions d’un traité soumis au Parlement ne sauraient être amendées puisque la Constitution réserve à l’exécutif le pouvoir de négocier et ratifier les traités. Jusqu’en 2003, l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale interdisait formellement le dépôt d’amendement sur les projets de loi autorisant la ratification d’un accord international.

Une révision du Règlement de l’Assemblée nationale en 2003 a supprimé cette interdiction explicite, rendant le dépôt d’amendements possible. Cependant, le Conseil constitutionnel a précisé que cette suppression ne saurait être interprétée « comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification ».

Le droit d’amendement est donc strictement limité au dispositif du projet de loi et ne s’applique pas à la convention elle-même. Il permet exclusivement d’étendre le champ de l’autorisation parlementaire à plusieurs conventions internationales ou de supprimer la mention d’une convention lorsque le projet de loi autorise simultanément la ratification de plusieurs conventions.

Cependant, sous la XIVe législature, la commission des affaires étrangères n’a accepté d’approuver la ratification de l’accord conclu avec les États-Unis sur l’indemnisation de certaines victimes de la Shoah déportées depuis la France qu’après avoir obtenu une correction de la rédaction de l’article premier de cet accord. Comme il n’est pas possible d’amender un accord international, cette correction a été obtenue via un échange de notes diplomatiques, sur le fondement de l’article 79 de la convention de Vienne qui permet des corrections d’erreur matérielle.

d. – L'ajournement

Il arrive que le Parlement retarde l’adoption d’un projet de loi de ratification.

Une procédure, prévue à l’article 128 du Règlement, permet de le faire formellement via l’adoption d’une « motion d’ajournement ». Cet article prévoit en effet que l’Assemblée conclut à l’adoption, au rejet ou à l’ajournement du projet de ratification et qu’il est possible de déposer, sur un projet de ratification, une motion de rejet préalable ou une motion d’ajournement. L’adoption d’une motion d’ajournement a les mêmes effets que l’adoption d’une motion de renvoi en commission sur un projet de loi ordinaire, c’est-à-dire que le Gouvernement a la possibilité de fixer la date et l’heure auxquelles la commission des affaires étrangères devra présenter un nouveau rapport.

Une motion d’ajournement peut également être adoptée par la commission des affaires étrangères sans avoir pour effet juridique de reporter l’examen en séance.

Cette procédure a été mise en œuvre en juin 1994 à propos de l’adhésion de la Grèce à l’Union de l’Europe occidentale : la commission a adopté une motion d’ajournement mais la motion déposée en séance a été rejetée et le projet adopté.

Elle a été utilisée aussi en janvier 1994 à propos d’un projet relatif aux représentants au Parlement européen. Une motion d’ajournement a été adoptée par la commission puis en séance ; le projet de loi a été réinscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée deux semaines plus tard, après que les députés ont obtenu des précisions à propos des sessions du Parlement européen à Strasbourg.

Plus récemment, lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification de six conventions de l’Organisation internationale du travail relatives aux gens de mer en 2003, la commission des affaires étrangères a adopté une motion d’ajournement, ce qui a conduit le Gouvernement à en reporter la discussion de plusieurs mois.

En 2004, une motion d’ajournement a également été adoptée par la commission des affaires étrangères lors de l’examen du projet de loi autorisant la ratification d’une décision relative aux statuts du Système européen des banques centrales et de la Banque centrale européenne (BCE). Après l’adoption de cette motion et après avoir entendu le ministre des affaires étrangères, la commission a adopté le projet de loi et une motion d’ajournement déposée en séance a été rejetée.

Mais il n’est pas indispensable de passer par cette procédure pour parvenir au même résultat. La commission peut en effet, alors qu’elle a décidé d’adopter le projet soumis à son examen, faire part au Gouvernement de ses remarques sur le caractère inopportun de son inscription à l’ordre du jour de la séance publique.

Ainsi, sous la XIIe législature, après avoir adopté le projet de loi autorisant le gouvernement à ratifier une convention fiscale entre la France et la Libye, la commission a souhaité que le Gouvernement n’inscrive pas ce texte à l’ordre du jour tant que la libération des infirmières bulgares et du médecin palestinien n’aurait pas été obtenue. Cet accord n’a été adopté que sous la XIIIe législature.

Sous la XIIIe législature, ce fut aussi le cas pour l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et le Turkménistan. Examiné par la commission le 7 avril 2010, celle-ci l’adopta mais demanda au Gouvernement de ne pas l’inscrire à l’ordre du jour tant que deux journalistes turkmènes arbitrairement détenus ne seraient pas libérés. De fait, ce texte n’a été soumis au vote de l’Assemblée que sous la XIVe législature.

Sous la XIVe législature, on relève le cas de l’accord conclu avec Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l’île de Tromelin (n° 547), adopté par la commission, mais qui a été retiré de l’ordre du jour par le Gouvernement en raison des fortes interrogations qu’il soulevait de la part de certains parlementaires.

(1)eta deux Unions 

Décision n° 2016-743 DC du 29uent un deuxième degré de recoupement territorial  décembre 2016.

(2)

Décision du Conseil constitutionnel n° 2003-470 DC du 9 avril 2003.

(3)

Voir le dossier législatif de la loi n° 2015-892 du 23 juillet 2015.

Enfin, rajoutons deux articles importants en ce qui conerne les Traités et accords internationaux dans le projet de constitution que j’ai rédigé : 

« Article 120.

Les Traités ou Accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou Traité, de son application par l'autre partie ».

« Article 121.

Aucun Traité ratifié ne peut être contraire aux principes supérieurs et sacrés énumérés dans la Constitution française, tant en ce qui concerne les droits de la première partie, que l'organisation des pouvoirs publics ainsi que la Constitution des Alliances et des Pays énumérés dans la quatrième partie de la Constitution. Par ailleurs, la République française s'engage à ne pas remettre en cause par la signature de Traités les principes fondamentaux relatifs à son rôle en matière de Paix dans le monde.

C’est aux Président du Sénat au Président de la République et au Conseil Constitutionnel, soit au triumvirat, garant de la Constitution, d'y veiller. Ces principes ne sont pas révisables.

C'est aux Président du Sénat au Président de la République et au Conseil Constitutionnel, soit au triumvirat, garant de la Constitution, d'y veiller. La commission 5.10 Constitution y veille, notamment la sous-commission 5.10.2 (vérification de la conformité du droit français et du droit international avec la Constitution). ».