Dérogation, différenciation et expérimentation : 3 Parques ou trois Grâces ?
Par Noura Mebtouche.
La loi 3 D porte mal son nom. Discutée en ce moment elle est appelée à être discutée en cette rentrée 2020. La loi 3 D a au moins le mérite de s’appeler différenciation, décentralisation et déconcentration et donc de comporter encore une terminologie qui inclue la déconcentration. On pousse donc un ouf de soulagement tout en regrettant néanmoins amèrement que le titre de la loi ne commence pas par déconcentration. En effet, le projet de loi ne met pas suffisamment en avant cette dernière. Elle est passablement mise de coté par ailleurs et tout semble porter à croire que le nom qu’on lui a donné est un faux nom qui cache une autre réalité. Ce qui se prépare en ce moment pourrait s’appeler dérogation, expérimentation, décentralisation (DED), soit dit la mort de la cohésion territoriale à l’aune de l’envol des collectivités locales . Vers quoi ? Le néant. Alors, les trois termes nouveaux qui organisent l’émancipation de la décentralisation à travers les processus d’expérimentation porte ouverte vers une future différenciation dans un contexte propice aux dérogations aux normes sont ils trois Parques de l’organisation en Etat ou bien trois grâces qui vont lui permettre mieux fonctionner en étant plus souple et pus adapté à la réalité de chaque territoire puisque le besoin s’en fait aujourd’hui sentir cruellement ? Tout dépend de la manière dont on va envisager les choses, car la déconcentration qui devrait être le pivot de ce dispositif doit dans ce cas si elle veut atteindre l’état de grâce s’accrocher afin de ne pas perdre ses prérogatives, celles qui tiennent au monopole de l’Etat sur des questions cruciales comme les normes et lé défense-sécurité. Les premières défendent les droits de l’individu, et seul l’Etat garant du respect de la constitution qui est au sommet de la hiérarchie des règles juridique peut en répondre. Par ailleurs, en matière de défense-sécurité c’est aussi ce dernier qui doit être reconnu comme le premier commanditaire, celui qui prend les décisions. Garant des droits et libertés, l’Etat ne saurait disparaitre.
Préalable.
Auteur et rédactrice d’un projet de Constitution pour la République française , j’explique ici certaines caractéristiques de ce dernier qui ont des répercussions sur le fonctionnement des collectivités territoriales ou encore sur les autorités déconcentrées.
En guise de législatif il n’y a plus qu’une assemblée unique, le Sénat, qui comprend 333 sénateurs. Chaque domaine pouvant faire l’objet de politiques publiques ou de lois fait l’objet de la création d’une commission sénatoriale formée de plusieurs sous-commissions. Les commissions sénatoriales sont classées en grands domaines sénatoriaux. Il y en a cinq :
-GS 1 : Le vivant, la santé, l’homme.
-GS 2 : Défense et sécurité.
-GS 3 :Territoires, collectivités territoriales, économie, mobilités.
-GS 4 : Culture, jeunesse, sports.
-GS 5 :Droit, Justice, Constitution, présence de l’Etat dans les territoires.
Les commissions et sous-commissions sont des lieux ou se partagent les points de vue entre sénateurs, experts, conseillers, chefs d’entreprise, représentants de la société civile (associations ou syndicats), ministres.
Ceux-ci élaborent les projets ou propositions de loi avec un travail de discussion en amont, qui rendra le vote des sénateurs plus facile.
Des commissions du GS5 accompagnent ce processus , notamment les commissions 5.10.5 équité-éthique et la 5.10.8 consultation, une démarche d représentativité populaire est assurée via des comités consultatifs situés aàchaque échelon de la décentralisation.
Les projets de loi émanent des sénateurs et d’un système de représentation populaire via des comités consultatifs ou populaires situés a chaque échelon de la décentralisation. Cela permet de faire fonctionner la démocratie antique assimilable aux processus des « Trois Gaules » sous l’empereur Claude à Lyon, aux ARCH en Kabylie ou encore aux Fokonolova Mivao à Madagascar , aux assemblées kurdes et à tous ces modes de fonctionnement présents dans toutes les civilisations qui ont permis aux civilisations de se développer, Mouammar Kadhafi avait d’ailleurs repris cette idée dans son livre vert pour la Lybie où sont évoqués les comités populaires.
Les propositions émanent, elles, des ministres. Ce changement de terminologie marque le fait que dans ce projet de constitution, les ministres perdent leurs prérogatives en matière d’élaboration de la loi (en amont comme en aval) notamment en matière de traités ou encore dans le cadre de certains dispositifs comme la priorité de leurs projets de lois dans les délibérations contenus dans la constitution de 1958.
Deux sous-commissions prennent en charge les propositions ainsi élaborées afin de terminer leur rédaction pour pouvoir les présenter au sénat : les sous-commissions 5.3.1 pour les projets de loi et 5.3.2 pour les propositions de loi. Toutes deux constituent la Commission 5.3. Projets et propositions de loi. Celle-ci est indépendante.
Le sénat a trois semaines pour voter les projets ou propositions mais comme un travail en amont a été fait, cela est plus rapide, le but est d’arriver non pas à une forme de totalitarisme ni à un consensus mais d’être au dessus des partis dans une logique d’efficience.
Les politiques publiques sont marquées par un grand souci de prospective, c’est a dire une forme de planification qui s’adapte et fait l’objet d’une vigilance importante, ce qui suppose la tenue de statistiques régulière pour une évaluation marquée.
Toues les lois correspondent a un projet a long terme sur 9 ans voté par le Sénat, dans lequel s’inscrivent trois projets présidentiels sur trois ans.
Les ministres ont un rapport direct avec l’élaboration de la loi puisqu’ils participent au travail des commissions, en amont mais n’ont aucune prérogative (même pas les ordonnances), en matière d’élaboration de la loi.
Les grandes décisions qui engagent le destin de la France et l’avenir de sa place dans le monde (Sécurité, défense, international, élections nationales, référendum, circonstances exceptionnelles) sont prises en charge au moins en partie par une nouvelle instance de pouvoir : le Triumvirat, formé du président de la République, du Président du Sénat et du Président du Conseil Constitutionnel. Chacun représente un des trois pouvoirs.
Ainsi se met en place une logique de séparation stricte mais raisonnée des pouvoirs, sans débordement aucun avec une garantie de sécurité juridique et d’intégrité pour tous. Dans ce projet de constitution, la concurrence laisse la place à la coopération.
Enfin, il existe trois niveaux d’organisation territoriale pour définir le territoire français et sa gouvernance.
Les deux premiers niveaux sont issus pour le premier des suites de la révolution française, inspirée de certaines dispositions de l’ancien-régime, mises au point par l’administration napoléonienne, il s’agit de la déconcentration avec ses départements préfectures, élargie aujourd’hui aux préfets de région, celle ci s’étant avérée être une forme territoriale fondamentale et indispensable, chaînon manquant du rapport entre territoire et Etat.
C’est la déconcentration. Le premier degré. Il n’y a alors que l’Etat.
La deuxième date des années 80 avec les premières lois sur la décentralisation qui ont fait l’objet de différentes améliorations au fil du temps (presque toutes les décennies).
Dans ce projet de constitution que j’ai rédigé je qualifie les réformes à faire en ce moment, de processus de « perfectionnement de la décentralisation » après les périodes de « modernisation » des années 2014 et 2015.
Il s’agit du deuxième degré.
Il y a alors l’Etat et les collectivités territoriales. Un mécanisme complexe de gouvernance à deux niveaux s’est développé, mais la déconcentration, c’est à dire la présence de l’Etat dans les territoires reste la première pierre et doit le rester.
Enfin, le troisième niveau est celui qui caractérise les enjeux actuels d’une France ouverte sur le reste du monde, capable d’échanger à égalité avec les grandes mégalopoles. Cet enjeu là ne saurait être rempli par des fiefs ou baronnies locales, qui deviendraient hypertrophiées avec le modèle métropole pour base, se servant de compétences normalement réservées à l’exclusivité de l‘Etat dans des fonctions essentielles comme la diplomatie et l’engagement international , la primauté en matière de fiscalité ou encore les normes ou la défense-sécurité.
Mais cependant, ce mouvement qui entraine politiques certains vers la voie d’une différenciation anti républicaine ne doit pas être occulté. Il peut y avoir une différenciation saine, ne remettant pas en cause l’unité et l’indivisibilité de la République, ni le principe d’égalité entre les collectivités locales.
C’est la raison d’être de notre troisième degré de gouvernance et d’organisation territoriale , celui des « pays », des « Unions » et des « assemblées régionales consultatives » (ARC) qui en découlent ».
Même si il a pour l’instant un rôle qui se confine à des domaines non réservés, comme la culture, l’économie, l’éducation, et qu’il conserve un rôle strictement consultatif ce degré là existe et est une primeur en matière de réalisations transnationales au delà des frontières.
Les pays sont historiques, ils constituent un retour vers la genèse de nos territoires à une époque où les découpages territoriaux actuels issus des guerres n’existaient pas encore.
Ces coupures, cette acculturation a longtemps déchiré la France dans des guerres civiles ou des coups d’Etat ou autres intrigues sous l’ancien régime, sous la révolution française, puis, malgré le coup d’épée laissé par Napoléon sur ces querelles du passé, envenimé fortement la République dans son évolution neutralisant ainsi toute chance de cohésion. Ce sont ces querelles là, avec leurs enjeux qui ressortent aujourd’hui. Elles ne sauraient cependant occulter le véritable débat qui tient avant tout à l’unicité entre la France et ses Territoires, et la nécessité d’une cohésion d’ensemble.
Or, la cohésion territoriale qui est aussi le nom d’un ministère récemment crée, est un enjeu important pour la perpétuation de la République française. Laisser ces héritiers du girondisme du passé s’exprimer et avoir enfin leur victoire sur les tenants d’un Etat centralisé sans remettre en cause ce dernier est la chance qui nous est laissée en ce XXIème siècle, comme l’aboutissement logique de quatre siècles d’égarements, de tâtonnements, et malgré tout d’avancées concrètes sur la voie d’une organisation territoriale qui restaure la véritable identité française.
Examinons d’abord le projet tel qu’il est pensé.
Partie 1 Définitions et explications.
I. La Dérogation aux normes
A partir du rapport du Sénat n°560, fait au nom de : la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « réduire le poids des normes en aval de leur production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes « . Par MM. Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud, nous avons mis en avant les recommandations des sénateurs auteurs du rapport et donné un avis sur chacune.
Procédure
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Recommandation
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Avis
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Remarque
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ISF
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1.: Pour l’avenir, systématiser les mécanismes de suivi,
aux niveaux national et local, des dispositifs de simplification.
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Indispensable
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ISF
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Instituer une instance départementale auprès du préfet, compétente en particulier pour donner un avis sur des cas complexes d’interprétation des normes, les dérogations sollicitées au titre du décret du 29 décembre 2017, pour identifier les difficultés locales en matière de mise en œuvre des normes, pour porter ses difficultés à la connaissance de l’administration centrale et faire des propositions de simplification des normes, des processus et des procédures.
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Indispensable
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Une idée : créer un Conseil départemental de définition et mise en oeuvre des normes) (CDDON), et d’un haut conseil d’élaboration des normes (HCEN) compétent en matière d’ISF et de dérogation.
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ISF
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Cette instance départementale serait composée de représentants des services de l’État et des collectivités territoriales et devrait disposer d’un secrétariat stable de bon niveau hiérarchique, le cas échéant partagé entre représentants des collectivités et représentants de l’État.
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Un élément supplémentaire visant à renforcer la présence de la déconcentration dans l’élaboration et le contrôle des politiques publiques locales autre que le simple contrôle de légalité. (CL dont communautés de commune + Etat). Une façon de renforcer la cohésion Etat/Territoire sans nuire à la cohésion territoriale en train de se former. Va avec le CCDON
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Va avec le CCDON
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Dérogation
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Veiller à ce que les services de l’État envisagent des possibilités de dérogation, même sans demande des porteurs de projets, le plus amont possible du processus d’instruction.
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Oui mais après concertation.Ces procédures de concertation peuvent entrer dans le cadre d’une amélioration de l’instance départementale ISF citée ci-dessus une instance départementale doublée avec une mission mise en oeuvre du pouvoir de dérogation (Conseil départemental de définition et mise en oeuvre des normes) (CDDON) avec là aussi présence conjointe Etat/CL.
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Dérogation
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Mettre en place des modules de formations sur le dispositif de dérogation pour les personnels du réseau préfectoral et des services déconcentrés.
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Oui, peut être pris en charge par le CDDON de chaque département. (renforce le partage, déconcentration/décentralisation alors même que actuellement ce partage (travail commun ( ex SRADDET,) est de plus en plus délégué à la seule région.
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Dérogation
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Tenir compte de la dynamique facilitatrice des préfectures dans l’affectation de leurs moyens humains.
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Augmenter les effectifs et les moyens des préfectures afin que ce soit elles qui gèrent les CDDON en tant que préservatrices du pouvoir réglementaire du ministre (émission de normes).
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Dérogation
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Associer à cette évaluation des élus, des avocats publicistes et des représentants de la juridiction administrative, mais aussi le CNEN et les délégations aux collectivités territoriales des assemblées.
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D’accord Oui. Créer un haut conseil d’élaboration des normes mêlant tous ces acteurs. Faire la juste part entre CL et Etat, augmenter les passerelles et formations communes ENA / INET.
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Décret n°2017-1845 du 29/12/17 pour les ARS
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Tirer de Expérimentation de la dérogation un guide de bonnes pratiques qui serait diffusé aux préfectures et aux exécutifs locaux.
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Oui mais un peu tard maintenant
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Expérimentation de la dérogation décret n°2017-1845 du 29/12/17 pour les ARS
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Identifier, à l’occasion de l’évaluation de l’expérimentation, les normes qui posent problème et qui mériteraient d’être modifiées, voire abrogées.
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Oui, une culture à poursuivre avec le décret du favoriser et maintenir dans toute la fonction publique. Voir rapport Thiriez.
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Dérogation
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Mettre en place un processus d’information régulière des personnels de l’État sur les possibilités offertes par le dispositif de dérogation. Présence de terrain facilitant la mise en oeuvre des procédures.
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Oui, via les CDDON sous l’égide du HCON
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Dérogation
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Inclure des modules de formation sur la politique de lutte contre la prolifération des normes dans les écoles du service public, en particulier les IRA, l’INET et l’ENA.
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Oui Nouvelle culture fonction publique voir rapport Thiriez.
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Dérogation
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Inclure des modules de même nature dans les catalogues de formation permanente des agents publics.
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Oui, même chose
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Dérogation
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Communiquer davantage sur le dispositif de dérogation en direction des élus et des destinataires finaux, citoyens et porteurs de projet. En particulier, informer régulièrement l’association départementale des maires de l’existence de ce dispositif, de sa mise en œuvre concrète et de ses éventuelles évolutions.
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Indispensable
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Oui, important dans le cadre d’un rapprochement déconcentration/ décentralisationLes communautés de communes décentralisées. CCDON commun.Création d’un pôle de reconnaissance et de promotion des normes.
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Dérogation
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Insérer sur les sites internet des préfectures et du ministère de l’Intérieur une rubrique aisément accessible sur la simplification des normes et, en particulier, sur le dispositif de dérogation.
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Oui
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Dérogation
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Étendre le droit de dérogation, par les autorités.décentralisées, aux actes des collectivités territoriales.
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Oui mais avec des conditions. Le lien avec l’Etat central. Ce dernier peut s’effectuer via le CDDON qui est l’organisme centralisateur responsables normes au sein de chaque département (ex entité territoriale indépendante devenu le territoire de référence de l’action de l’Etat dans les territoires avec en priorité la mise en avant du contrôle de légalité)
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Dérogation
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Envisager l’autorisation de dérogations à des normes législatives ou règlementaires sollicitées par les collectivités territoriales et relatives à leurs compétences, sous réserve d’un accord au cas par cas du Sénat.
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Non. Impossible, sauf su détour par l’expérimentation. (voir notre travail sur la différenciation (sujet exploité dans ce cadre).
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Dérogation
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Envisager la suppression de la liste limitative de domaines pour lesquelles la dérogation serait possible. A minima, étendre les domaines concernés : transports...
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Non, cette liste doit être visée par une autorité compétente et clairement délimitée. (principe d’égalité).
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Dérogation
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Envisager la suppression de la condition relative à l’existence de « circonstances locales » pour déroger
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Non. Pour deux raisons :
1.La dérogation doit rester une exception qui se conforme aux conditions posées à chaque préfet dans sa capacité à adapter les normes de l’Etat à la réalité de son territoire.
2. La dérogation est, via le processus de différenciation , l’instrument d’une harmonisation entre l’Etat et le droit et la réalité de chaque territoire. Derrière toute différenciation il y’a un rappel vers l’unité de l’Etat, la dérogation doit suivre ce mouvement là qui doit être le préalable obligatoire rappelé au sommet de la loi 3 D.
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Dérogation.
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Envisager la possibilité pour le représentant de l’État de déroger à des décisions relevant de la compétence des autorités supérieures. (préfet de région, ministères).
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Non. Il ne faut pas aller trop vite, on en reste aux décisions relevant de la compétence du préfet en élargissant la liste de compétences après disscussions et en mettant en avant le rôle du préfet de région (double contrôle de légalité, domaines relevant de sa compétence à lui).
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J’ai complété ces recommandations par d’éventuels ajouts. Dans mon projet de constitution, je parle du glissement du statut de collectivité territoriale du département vers la communauté de communes ou la métropole et de l’idée de la création d’un CCDON (Conseil départemental de définition et mise en oeuvre des normes communes) que chapeauterait un haut conseil d’élaboration des normes (HCEN). Mais ceci s’élabore dans un contexte différent de celui actuel. Celui ou le département est encore là mais uniquement en tant qu’autorité déconcentrée, et non plus en tant que collectivité décentralisée. Ce dernier disparaitrait au profit des instances de coopération intercommunale (notamment métropoles). Ces dernières, de par leurs prérogatives de plus en plus élargies me semble être plus appropriées aujourd’hui pour jouir de la libre administration.
Cela va permettre de répondre à ceux qui ne seraient pas contents de voir leur propre logique de différenciation (celle consistant à créer un deuxième niveau de gouvernante échappant complètement à la déconcentration se mettre en place avec le risque d’empiéter sur les domaines réservés de l’Etat garant de la constitution et des droits fondamentaux pour finir par créer un Etat encore plus exsangue que après la mort de Charlemagne, aux frontières floues et mal définies.
Cela est une façon de mettre en avant le lien entre les communes et la région qui semble beaucoup plus logique dans cette architecture là que dans l’ancienne architecture. Dans un tel contexte, la présence de l’Etat dans les territoires se joue à travers le département autorité déconcentrée qui représente les prérogatives de l’Etat pour lesquelles ce dernier a une exclusivité, notamment les normes, la sécurité-défense et les règlements et traites internationaux. Le bon fonctionnement d’une telle architecture nécessite que les fonctionnaires des collectivités territoriales et ceux de l’administration centralisée travaillent le plus souvent possible ensemble et aient si possible des lieux communs. Cela correspond bien aux dernières innovations envisagées en matière de fonction publique de territoire puisque le rapport Thiriez 2020 sur la reforme de l’ENA évoque la nécessité de ce rapprochement.
J’y reviens plus loin.
II. Expérimentation.
L’expérimentation législative ou réglementaire consiste à évaluer la qualité d’une norme, pour une durée limitée, sur tout ou partie du territoire, avant de décider de sa pérennisation et de son extension à l’ensemble du territoire.
le recours à cette méthode présente plusieurs avantages :
– il permet de mesurer concrètement les effets d’une norme et sa capacité à prendre en compte des situations diverses ;
– il peut favoriser l’adhésion des citoyens à certaines réformes ;
– enfin, s’agissant de domaines marqués par des évolutions technologiques rapides, il peut permettre de s’assurer de l’adéquation de leur encadrement normatif.
Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, deux procédures distinctes permettant la mise en œuvre d’une expérimentation sont prévues par la Constitution.
Des dispositions à caractère expérimental qui se jouent dans un cadre national…depuis la loi institutionnelle de mars 2003.
1. Article 37-1 de la Constitution française.
Article 37-1
La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental.
Des telles expérimentations étaient déjà autorisées par la jurisprudence constitutionnelle et administrative préalablement à la révision constitutionnelle de 2003. Par exemple, l’expérimentation de la gestion par les régions des services ferroviaires régionaux, engagée en 1997, a été généralisée par la loi du 13décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains(2). L’introduction de l’article 37-1 dans la Constitution a donc principalement eu pour objet de renforcer la sécurité juridique de ce type d’expérimentations.
Reprenant sa jurisprudence antérieure à la révision constitutionnelle de 2003, le Conseil constitutionnel a précisé que l’article 37-1 : « permet au Parlement d’autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi ; [...] toutefois, le législateur doit en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle » (1) .
Bien que l’article 37-1 ne vise pas spécifiquement les collectivités territoriales, les expérimentations menées peuvent porter sur le transfert de certaines compétences de l’État à ces dernières. Par exemple, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait transféré à titre expérimental plusieurs compétences de l’État à différentes catégories de collectivités territoriales qui en avaient fait la demande, transferts qui pour la plupart ont ensuite été généralisés.
Qui passe aux collectivités locales, via le mécanisme des transferts de charges (article 72-2 de la Constitution).
Les dispositions de l’article 72-2 de la Constitution relatives à la compensation des transferts de charges sont applicables aux transferts expérimentaux de compétences, qui s’appuient fréquemment sur des conventions passées entre l’État et les collectivités concernées.
Les transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales1 s’élèvent à 104,8 milliards d’euros en LFI 2018.
Ces transferts ont trois principaux objets :
- contribuer au financement global des collectivités en ce qui concerne à la fois leurs dépenses de fonctionnement mais aussi leurs dépenses d’investissement ;
- accompagner les transferts de compétences aux collectivités territoriales prévus par les lois de décentralisation, conformément à l’article 72-2 de la Constitution ;
- compenser les exonérations et dégrèvements d’impôts locaux prévus par la loi.
2. Article 72-2 de la Constitution française.
« Article 72-2
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre.
Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.
La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. ».
Celui ci pose le principe d’égalité entre collectivités territoriales d’où en déduire les pp d’égalité entre les territoires et d’égalité entre les individus ???? Il reste néanmoins important pour nous ici car c’est la base.
Et qui se traduisent constitutionnellement par l’article 72-4 de la constitution qui ouvre la possibilité aux collectivités locales d’expérimenter elles aussi.
3. Article 72-4 de la Constitution française.
« Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. »
Ce qui se traduit dans le code général des collectivités territoriales. (CGCT).
« Article LO1113-1
La loi qui autorise, sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental aux dispositions législatives régissant l'exercice de leurs compétences, définit l'objet de l'expérimentation ainsi que sa durée, qui ne peut excéder cinq ans, et mentionne les dispositions auxquelles il peut être dérogé.
La loi précise également la nature juridique et les caractéristiques des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation ainsi que, le cas échéant, les cas dans lesquels l'expérimentation peut être entreprise. Elle fixe le délai dans lequel les collectivités territoriales qui remplissent les conditions qu'elle a fixées peuvent demander à participer à l'expérimentation. ».
« Article LO1113-2
Toute collectivité territoriale entrant dans le champ d'application défini par la loi mentionnée à l'article LO 1113-1 peut demander, dans le délai prévu à l'article précédent, par une délibération motivée de son assemblée délibérante, à bénéficier de l'expérimentation mentionnée par cette loi. Sa demande est transmise au représentant de l'Etat qui l'adresse, accompagnée de ses observations, au ministre chargé des collectivités territoriales. Le Gouvernement vérifie que les conditions légales sont remplies et publie, par décret, la liste des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation. ».
Article LO1113-3
« Les actes à caractère général et impersonnel d'une collectivité territoriale portant dérogation aux dispositions législatives mentionnent leur durée de validité. Ils font l'objet, après leur transmission au représentant de l'Etat, d'une publication au Journal officiel de la République française. Leur entrée en vigueur est subordonnée à cette publication. ».
Article LO1113-4
« Le représentant de l'Etat peut assortir un recours dirigé contre un acte pris en application du présent chapitre d'une demande de suspension ; cet acte cesse alors de produire ses effets jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande. Si le tribunal administratif n'a pas statué dans un délai d'un mois suivant sa saisine, l'acte redevient exécutoire. »
Article LO1113-5
- « Avant l'expiration de la durée fixée pour l'expérimentation, le Gouvernement transmet au Parlement, aux fins d'évaluation, un rapport assorti des observations des collectivités territoriales qui ont participé à l'expérimentation. Ce rapport expose les effets des mesures prises par ces collectivités en ce qui concerne notamment le coût et la qualité des services rendus aux usagers, l'organisation des collectivités territoriales et des services de l'Etat ainsi que leurs incidences financières et fiscales.
Chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport retraçant l'ensemble des propositions d'expérimentation et demandes formulées au titre de l'article LO 113-2que lui ont adressées les collectivités, en exposant les suites qui leur ont été réservées. ».
Article LO1113-6
« Avant l'expiration de la durée fixée pour l'expérimentation et au vu de son évaluation, la loi détermine selon le cas :
- les conditions de la prolongation ou de la modification de l'expérimentation pour une durée qui ne peut excéder trois ans ;
- le maintien et la généralisation des mesures prises à titre expérimental ;
- l'abandon de l'expérimentation.
Le dépôt d'une proposition ou d'un projet de loi ayant l'un de ces effets proroge cette expérimentation jusqu'à l'adoption définitive de la loi, dans la limite d'un an à compter du terme prévu dans la loi ayant autorisé l'expérimentation. Mention est faite de cette prorogation au Journal officiel de la République française.
En dehors des cas prévus ci-dessus, l'expérimentation ne peut être poursuivie au-delà du terme fixé par la loi qui l'avait organisée. ».
Article LO1113-7
« Le Gouvernement, agissant par voie de décret en Conseil d'Etat, autorise, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental, aux dispositions réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences. Ce décret contient les précisions mentionnées à l'article LO 1113-1
Les collectivités territoriales peuvent demander à bénéficier de l'expérimentation prévue par le décret mentionné à l'alinéa qui précède, dans les conditions et selon les procédures définies à l'article LLO 1113-2 Les actes d'une collectivité territoriale dérogeant aux dispositions réglementaires sont soumis au régime défini à l'article LO 1113-3 et peuvent faire l'objet d'un recours du représentant de l'Etat dans les conditions exposées à l'article LO1113-4 Le décret en Conseil d'Etat mentionné au premier alinéa précise les modalités d'évaluation des dispositions prises sur le fondement de l'autorisation.
Le Gouvernement adresse au Parlement un bilan des évaluations auxquelles il est ainsi procédé.
L'expérimentation ne peut être poursuivie au-delà de l'expiration du délai mentionné par le décret en Conseil d'Etat qui l'avait autorisée, si elle n'a fait l'objet, par décret en Conseil d'Etat, de l'une des mesures prévues à l'article LO 1113.
III. La différenciation.
Le législateur a prévu plusieurs cas dans lesquels des collectivités appartenant à une même catégorie peuvent exercer des compétences différenciées
-L’expérimentation (article 72-2 et 37-4 de la Constitution et L1113-1 à 7 du CGCT.
-La mise en œuvre de la coopération intercommunale, qui implique le transfert de certaines compétences des communes aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont membres, est un premier exemple. Les compétences exercées par les communes varient selon le type d’EPCI, ces derniers ne disposant pas tous des mêmes compétences, et selon les compétences optionnelles ou facultatives qu’ils exercent.
-La création de collectivités territoriales à statut particulier, comme la métropole de Lyon qui exerce les compétences du département sur son territoire, se traduit également par une différenciation des compétences au sein de la catégorie des départements.
-Par ailleurs, le recours aux délégations de compétences de l’État aux collectivités ou entre collectivités (1) permet également l’exercice de compétences différenciées. Les délégations ne sont cependant pas l’équivalent de transferts : les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte du délégant et la délégation se limite strictement leur objet, leurs objectifs, leur durée, nécessairement limitée dans le temps, et les modalités de leur contrôle.
Reposant sur une démarche volontaire, la délégation de compétences s’effectue sans lien de subordination entre les parties, conformément au principe de l’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre établi à l’article 72, alinéa 5 de la Constitution (2).
La délégation peut constituer un outil de coopération et d’adaptation de l’exercice des compétences des collectivités et EPCI aux besoins et réalités de leur territoire.
Cependant, selon un rapport récent de l’Inspection générale de l’administration (IGA), la délégation a été jusqu’ici peu utilisée (3). Les seuls exemples de délégations de compétences de l’État concernent la région Bretagne, dans le domaine de la culture et de l’emploi.
Trois facteurs expliquent, selon le rapport de l’IGA, le faible succès de la délégation de compétences :
– le cadre contraignant des délégations entre collectivités assimilé à une tutelle ;
– la lourdeur et la longueur de la procédure ;
– le sentiment que cet outil est une forme d’évitement ou de retardement de transferts de compétences.
(1) Articles L. 1111-8 et L. 111-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). La possibilité générale de recourir à des délégations de compétences a été introduite, par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, puis élargie par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).
(2) « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ».
(3) Inspection générale de l’administration, Délégation de compétences et conférence territoriale d’action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale, mai 2017.
- Des normes différenciées peuvent s’appliquer à certaines collectivités, dans le respect des principes d’égalité et d’unité du pouvoir normatif
L’existence de dispositions législatives différenciées selon les territoires est d’ores et déjà possible dans les limites de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » (1).
Il est fréquent que le législateur adopte des règles spécifiques ne s’appliquant qu’à certaines collectivités territoriales en raison de différences de situation. Ces différences peuvent être par exemple d’ordre géographique (dispositions spécifiques prévues par la loi « littoral » et la loi « montagne » ), ou démographique (seuils de population retenus par la loi SRU pour l’obligation des communes de disposer d’au moins 20 % de logements sociaux).
Pour la montagne, le législateur est même allé jusqu’à poser le principe, en apparence très fort, quoique d’une portée contraignante certainement limitée, selon lequel « [l]es dispositions de portée générale ainsi que les politiques publiques [...] sont, éventuellement après expérimentation, adaptées à la spécificité de la montagne ou à la situation de chaque massif » (5).
Ces règles particulières sont alors fixées directement par le législateur : il ne s’agit pas d’un pouvoir d’adaptation des normes attribué aux collectivités elles-mêmes, ce qui serait, dans le cadre constitutionnel actuel, contraire aux articles 34 (compétence législative exclusive du Parlement) et 21 (pouvoir réglementaire du Premier ministre) de la Constitution.
Un tel pouvoir d’adaptation n’est actuellement prévu que pour les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (départements et régions d’outre-mer), qui peuvent être habilitées par la loi ou le règlement, à adapter les règles dans les matières relevant de leurs compétences pour tenir compte de leurs « caractéristiques et contraintes . (1) Conseil constitutionnel, décision n°91-291 DC du 6 mai 1991.
- (2) Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
- (3) Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, largement remaniée par la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
- (4) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
- (5) Article 8 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Cette disposition va nettement plus loin que celle qu’elle a remplacée qui prévoyait, de façon moins impérative, que « les dispositions de portée générale sont adaptées, en tant que de besoin, à la spécificité de la montagne ».
D’autres collectivités relevant de l’article 72 disposent néanmoins du pouvoir de proposer des adaptations : l’Assemblée de Corse s’agissant des dispositions réglementaires concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que le développement économique, social et culturel de la Corse (1) ; et, depuis la loi NOTRE, les conseils régionaux s’agissant des dispositions législatives ou réglementaires, concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions (2). Il n’existe cependant aucune obligation du Gouvernement de répondre à ces propositions.
-L’interprétation simplificatrice des normes et la dérogation aux normes qui fait d’abord l’objet d’un décret du 29 décembre 2017 ouvre des possibilités de dérogation à des normes réglementaires.
(1) Article L4422-16 du CGCT. Le même article prévoit que « dans le respect de l’article 21 de la Constitution, et pour la mise en œuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie Législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île, sauf lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit fondamental. ».
- (2) Article L. 4221-1 du CGCT.
- (3) Décret n° 2017-1108 du 27 juin 2017 relatif aux dérogations à l’organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
- (4) Décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet.
- (5) Régions de Pays de la Loire, de Bourgogne-Franche-Comté et de Mayotte et départements du Lot, du Bas- Rhin, du Haut-Rhin et de la Creuse ainsi que Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
Un autre décret publié le même jour prévoit, de manière similaire, une expérimentation permettant aux directeurs d’agences régionales de santé (ARS) de quatre régions de déroger à certaines normes réglementaires (1).
Partie 2. Recommandations.
a. Un préalable : mieux évaluer l’impact des normes sur les collectivités territoriales
Les élus locaux entendus par la mission considèrent unanimement que l’évaluation préalable des normes applicables aux collectivités territoriales est insuffisante. Avant d’édicter une nouvelle norme qui doit s’appliquer aux collectivités, quel que soit son niveau – législatif ou réglementaire – et qu’il s’agisse d’une règle destinée à s’appliquer spécifiquement aux collectivités ou d’une règle s’appliquant, entre autres, à elles, tant le législateur que le Gouvernement ne cherchent généralement pas suffisamment à mesurer préalablement l’impact concret que cette norme aura. Et, faute d’évaluation suffisante, la question d’un éventuel besoin d’adaptation locale n’est généralement pas soulevé.
Depuis plusieurs années, la Cour des comptes consacre une partie de son rapport annuel sur l’état des finances locales au coût des normes et a formulé, à plusieurs reprises, des « réserves sur la méthode d’évaluation de l’impact des normes » mise en œuvre par l’État, notamment dans le cadre des travaux du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN). Dans son rapport sur l’état des finances publiques locales en 2016, elle a ainsi relevé que « De manière générale, la portée des évaluations est à relativiser car elles ne prennent en compte au titre de l’année n que l’impact des normes produites en année n-1. Elles n’intègrent ni l’impact éventuellement différé des normes antérieures, ni celui des normes édictées au cours de l’année n. » (1).
(1) Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2016, octobre 2017, p. 28.
Cette différence peut s’expliquer, en partie, par le fait que la possibilité d’adaptations locales est aujourd’hui constitutionnellement reconnue pour les collectivités des articles 73 et 74 de la Constitution (collectivités d’outre mer), alors qu’une telle possibilité n’est pour l’heure pas prévue pour les collectivités régies par l’article 72. Mais, dès lors qu’est envisagée l’instauration d’une possibilité de différenciation territoriale, il devient nécessaire, pour pouvoir apprécier le besoin d’éventuelles adaptations locales, d’étudier spécifiquement l’impact des dispositions législatives sur les collectivités territoriales régies par l’article 72. Cette étude devra, en outre, présenter les possibilités d’adaptation locale des règles prévues par le projet de loi qui sont envisageables et les possibilités de renvoyer tout ou partie des dispositions d’application au pouvoir réglementaire local.
Par cohérence, l’évaluation de l’impact des normes de niveau réglementaire sur les collectivités territoriales, prévue par une circulaire du Premier ministre du 12 octobre 2015 (1), devra également à l’avenir étudier les possibilités d’adaptation locale.
b. Assouplir les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation locale pour encourager son utilisation.
La différenciation des compétences peut également contribuer au respect du principe de subsidiarité affirmé par l’article 72, alinéa 2, de la Constitution, selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent être le mieux mises en œuvre à leur échelon ».
Cette différenciation pourrait résulter de transferts de compétences entre collectivités appartenant à des catégories différentes mais aussi de transferts de compétences de l’État: le principe de subsidiarité concerne en effet la décentralisation comme la répartition des compétences entre collectivités. Les transferts de compétences de l’État pourraient éventuellement être autorisés à l’issue d’une expérimentation.
Nous sommes donc favorables à une inscription dans la Constitution, à l’article 72, alinéa 2, de la possibilité que la loi autorise certaines collectivités territoriales d’une même catégorie à exercer des compétences transférées par l’État ou par des collectivités territoriales d’une autre catégorie.
Néanmoins, nous considérons que la différenciation des compétences devrait faire l’objet d’un encadrement strict, ainsi que l’a souligné le Conseil d’État dans son avis de décembre 2017.
(1) Conseil d’État, avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice des compétences, n° 393651, 7 décembre 2017.
Les raisons sont tout d’abord d’ordre juridique. Même si la Constitution prévoyait expressément la possibilité de différenciations, celles-ci ne devraient pas conduire à remettre en cause la distinction entre les communes, les départements et les régions, qui disposent chacune d’un même statut. Il convient donc que les adaptations relatives aux compétences restent dans des limites raisonnables et préservent l’existence d’un «noyau dur» de compétences pour chaque catégorie de collectivité.
Ces raisons sont également d’ordre pratique. La répartition des compétences entre collectivités est un domaine particulièrement complexe, en raison, notamment, de la multiplicité des textes applicables. La possibilité de différencier la répartition actuelle ne doit pas être un facteur supplémentaire de complexité pour les acteurs locaux et pour les citoyens.
Pour ces différentes raisons, nous souscrivons aux différentes conditions posées par le Conseil d’État dans son avis :
– la loi devrait identifier les compétences précises et en nombre limité pouvant faire l’objet d’un transfert ;
–les transferts de compétences devraient se fonder sur des raisons d’intérêt général ou sur des différences de situation et s’appuyer sur le principe de subsidiarité affirmé par l’article 72 de la Constitution (motifs liés par exemple à la situation géographique ou démographique du territoire concerné, aux infrastructures, aux besoins de la population et de l’économie ainsi qu’aux moyens des collectivités et à leurs coûts) ;
–les modifications susceptibles de mettre en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti devraient être exclues ;
– les collectivités entre lesquelles se ferait le transfert devraient donner leur accord : cet accord est en effet indispensable en application du principe de libre administration des collectivités territoriales ;
–enfin, les charges supplémentaires qui résulteraient des transferts devraient faire l’objet d’une compensation dans les conditions fixées par la loi.
Enfin, la décision d’approuver le transfert devrait relever de l’État, sous une forme appropriée, que la loi organique devra définir.
Précurseur de ces réformes sur la différenciation et l’expérimentation Anne-Sophie Georges, prix de thèse du Sénat 2010 a publié Le principe d'égalité entre les collectivités territoriales.
Sa problématique : le droit des collectivités territoriales ne serait plus un droit de la libre administration mais un droit relevant de l’Etat de droit et de la Nation d’où l’idée via la différenciation et l’expérimentation de restituer aux CL leur droit à la liberté et à l’autonomie, à cela nous répondons que la libre administration des collectivités locales ne saurait dépasser celles de l’Etat de droit qui protège non pas une entité artificielle et conceptuelle mais des individus, que c’est cela qui fait la spécificité de l’Etat français et le socle unique sur lequel reposent ses valeurs. Il n’y a aucune raison pour que les collectivités locales puisent échapper à l’Etat de droit et de la Nation. La Nation qui a pour principal instrument l’Etat doit pouvoir continuer à exister avant tout, grâce notamment à ses territoires. Là est l’enjeu de la loi 3 D, souvent occulté dans les débats médiatiques.
Partie 3. Nos propositions.
I. Les conditions pour que la différenciation et l’expérimentation fonctionnent.
Elles relèvent toutes d’une triple volonté :
1. Etre vigilant sur les normes, et là encore, trouver des dispositifs qui permettent d’assurer la primauté de l’Etat sur leur élaboration ou du moins leur utilisation.
2.Mettre en avant d’abord la déconcentration comme principal marque de la présence de l’Etat dans les territoires. En d’autres termes donner à la République une et indivisible, un nouvel élan. Et donc créer de nouveaux dispositifs qui rendent sa présence incontournable effective.
3.Ne pas entraver la souveraineté de l’Etat sur son territoire en matière de sécurité, défense et accords internationaux.
I. Etre vigilant sur les normes, et là encore, trouver des dispositifs qui permettent d’assurer la primauté de l’Etat sur leur élaboration ou du moins leur utilisation.
Pour cela , il faut d’abord mettre en avant les normes car celles-ci, aussi bien en ce qui concerne les dispositifs dérogatoires nouveaux ( instruction n°5646/SG du 02 avril 2013 signée par Jean-Marc Ayrault et de celle de Manuel Valls n°5837/SG du 18 janvier 2016, décret du 29/12/2017 avec expérimentation territoriale), que les libertés laissées en matière de différenciation. la question des normes est en effet cruciale, suffisamment pour qu’elle fasse l’objet de dispositifs qui permettent d’assurer l’égalité entre les citoyens (article 1 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ) et le principe d’égalité entre les collectivité territoriales (article 72-2 de la Constitution de 1958, principe de péréquation). Il est question ici de respect de la hiérarchie des règles juridiques et de la protection des droits fondamentaux présents dans le préambule constitutionnel.
Les dispositifs de dérogation aux normes à proprement parler tels que mis en place avec le décrets de 2017, est davantage encadré que celui de l’expérimentation.
Cependant, on se doit de faire une remarque ici : dans les deux cas (expérimentation et dérogation), il y a eu un certain laisser-aller en matière de rendu d’expérience et d’élaboration de statistiques comme nous le disons en Partie 1, III. La différenciation, a. Un préalable, mieux évaluer l’impact des normes sur les collectivités territoriales).
Il en résulte un rendu quelque peu brouillé pas suffisamment transparent alors même que les sujets se devraient d’être clairs et propres à la mise au point d’une prospective efficace tant les enjeux (le maintien d’une cohésion des territoires qui repose sur l’Etat et derrière la survie de la République une et indivisible), sont cruciaux.
Il y a lieu ici d’imaginer des dispositifs permettant d’assurer au coeur même du territoire, une proximité entre collectivités décentralisées et Etat. C’est ce que nous voyons ici en II. Mettre en avant d’abord la déconcentration comme principal marque de la présence de l’Etat dans les territoires, c. Une dérogation aux normes est autorisée sous contrôle de l’Etat , par le biais d’un mécanisme spécifique. rapport du Sénat n°560).
II.Mettre en avant d’abord la déconcentration comme principal marque de la présence de l’Etat dans les territoires. En d’autres termes donner à la République une et indivisible, un nouvel élan. Et donc créer de nouveaux dispositifs qui rendent sa présence incontournable effective.
Cela permettrait de relancer la présence d’un Etat de plus en plus obsolète, autrement dit la déconcentration au coeur de la décentralisation, comme principal garant de l’unité de la République à travers le flux de normes provenant d’en haut ou d’en bas. L’idée d’un double contrôle de légalité fait aussi partie de ce panel de mesures obligatoires qui devrait être l’outil accompagnant toute avancée du fameux projet de loi 3D (déconcentration, décentralisation, différenciation.). Il devrait en fait s’appeler quatre D (déconcentration, décentralisation, différenciation.dérogation (celle ci incluant l’interprétation simplificatrice des normes (ISF)). Le fait que l’on traite de la dérogation pourtant bien ancrée et installée dans les pratiques avec deux décrets un d’expérimentation et l’autre général datant de 2017 et donc des précédents et déjà des recommandations pertinentes, à part des autres dispositifs est un signe que l’on cherche à brouiller les cartes.Autrement dit à ne pas laisser entrevoir aux parlementaires, l’étendue de tels changements dans l’avancée du processus de décentralisation. En ouvrant les portes à la distinction entre collectivités locales au delà du principe d’égalité (dont on finirait pas nous dire qu’il réside juste dans une question budgétaire liée à la péréquation dans une interprétation simpliste de l’article 72-2 de la constitution), on s’expose à plusieurs dangers que seul notre dispositif qui place la déconcentration au coeur de l’arbitrage Etat/collectivités locales peut éviter.
On a pas pensé jusqu’ici dans le projet de réforme, à la mise en place de dispositifs permettant à coup sûr de maintenir la persistance de l’arbitrage de l’Etat et la possibilité en dernier recours ou lorsque le champ de la légalité est dépassé, pour celui-ci d’avoir le dernier mot.
Or, ne l’oublions, pas, le maintien de l’unité de l’Etat dans un pays qui ne peut pas avoir la configuration pour cause d’histoire constitutionnelle très profondément ancrée dans le passé, d’une fédération, est une valeur importante puisque garante de nos droits et libertés, ce au sujet de quoi le conseil constitutionnel et le conseil d’état devraient s’insurger.
Si on rajoute le quatrième D, ce projet peut devenir tout à faits acceptable puisque générateur de nouveaux rapports Etat/ CT, même métropoles, anti-fiefs, voir du rapprochement salutaire aussi bien dans l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques que dans la préservation du droit, fonction première de l’Etat enterre lui et les collectivités locales. C’est une fissure, nouvelle fissure possible après celui de la distinction entre catégories socio-économiques que nous voulons éviter ici.
Il faut donc redéfinir la déconcentration et en réaffirmer le rôle de pivot d’un perfectionnement de la décentralisation, nouveau cycle de réformes près celui de 1982 qui crée et les autres qui améliorent ou qui modernisent. Encore davantage qu’un pivot, une condition plutôt que de faire de cette nouvelle phase de réformes un scénario qui se solderait par le sigle suivant « fin de l‘Etat dans les territoires ». C’est alors non seulement l’unité de la République mais la cohésion des territoires qui s’en verrait remise en question.
Dans son article Patrice Duran. « Une déconcentration limitée pour une décentralisation inachevée », nous retrace l’histoire de la déconcentration : « Si dans le passé on a déconcentré pour ne pas décentraliser, la décentralisation ne pouvait que conduire à réaménager la déconcentration d’une administration étatique qui avait perdu toute hégémonie. Le choc d’une décentralisation inévitable a ainsi ouvert une période de transformation profonde et douloureuse dans laquelle c’est l’Etat lui même à travers sa propre administration qui est conduit à repenser sa place et sa fonction au sein du territoire national.
L’adaptation au niveau contexte issu de la décentralisation de 1982 n’a pas été simple en effet. Déjà il faudra attendre la circulaire Rocard du 23 février 1989 sur le renouveau du service public pour que la question des services déconcentrés et de la modernisation de leur gestion soit clairement posée. La déconcentration dans son rapport à la décentralisation ne fut véritablement consacrée que le 6 février 1992 par la loi relative à l’administration territoriale de la République qui stipule que « l’administration territoriale est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés » ce qui constitue de fait la validation de la formule du doyen Hauriou selon laquelle « l’Etat n’a pas le monopole du bien public », et le décret de la même année portant charte de la déconcentration.
Depuis, qu’ il y’a eu l’acte II de la décentralisation marqué entre autres par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la république mais ill n’apportera guère d’évolution significative sur la question. il faudra la mise en place de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RETE) en 2010, pour qu’une refonte obséquente de la déconcentration soit proposée. ».
Bref, aujourd’hui se pose à nouveau la question de l’articulation entre la décentralisation et la déconcentration. Ainsi en reprenant les paroles ci-dessus, pourrait on introduire notre réflexion sur l’évolution de la déconcentration que nous nous avons poser ici comme une première phase d’une modification nouvelle de la décentralisation visant à la perfectionner. cela ne pourrait que favoriser un rapprochement salutaire entre deux fonctions publiques qui se désolidarisent alors même que les efforts à porter pour la modernisation du pays et des territoires en a besoin. Si on doit parler de cohésion territoriale pour en revenir au nom du ministère du même nom récemment crée c’est bien par là qu’il faut commencer. Il est ici question d’une nouvelle école de pensée.
Cette réforme a deux phases pour l’instant : pour reprendre le
mot de l’auteur : « D’abord à travers la circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en oeuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’Etat puis, à venir, à travers le projet de loi dit des « 3 D ».
Partons d’abord d’un principe important : expérimentation, différenciation et dérogation justifient davantage de présence de l’Etat dans chaque territoire notamment en ce qui concerne deux domaines principaux et essentiels à la survie de la Nation : la Défense, les normes.
a. Le département collectivité déconcentrée uniquement, marque de la présence de l’Etat dans les territoires.
Dans mon projet de constitution, le département disparait en tant que collectivité locale mais reste effectif en matière de déconcentration. La coopération décentralisée le remplace soit sous forme de communauté de communes soit sous la forme de métropoles. Elles deviennent des collectivités locales.
Voici les articles correspondant à cette volonté de réforme dans le projet de constitution que j’ai rédigé.
« Article 159 (ancien article 72 de la constitution de 1958).
Alinéa 1.
"Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les communautés de commune, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 117. Toute autre collectivité locale est crée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou plusieurs collectivités mentionnées au premier alinéa.".
Alinéa 2.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.
Alinéa 3
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les
conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit
constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements
peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre
expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. À l’expiration de la durée fixée pour l’expérimentation et sans préjudice de la possibilité d’une prolongation ou d’une modification, les mesures prises à titre expérimental peuvent soit être abandonnées, soit être généralisées à l’ensemble du territoire national, soit être maintenues pour tout ou partie des collectivités ayant participé à l’expérimentation et, le cas échéant, étendues à d’autres collectivités qui n’y avaient pas participé. ».
(La dernière disposition est issue d’une proposition émanant du rapport Rapport expérimentation et différenciation territoriale . Autonomie financière des collectivités territoriales Rapport n°912. Presente par Jean-René Cazeneuve président de la délégation aux collectivités, Charles de Courson, Christophe Jerretie et Arnaud Viala, rapporteurs. (délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation XVème législature). Le reste de la constitution de 1958 et notamment depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.).
Alinéa 4
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur l'autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leur groupements à organiser les modalités de leur action commune. En matière budgétaire, une procédure de solidarité peut être mise en place.
Alinéa 5
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant chacun des membres du gouvernement et par extension chacune des commissions sénatoriales ainsi que le Conseil Constitutionnel a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
Par ailleurs, un double contrôle de légalité est mis en place.
Article 158.
Alinéa 1.
Le contrôle de légalité est exercé au sein des administrations déconcentrées par le préfet. Les pouvoirs des préfets de région en matière de contrôle de légalité sur les départements dont ils ont la charge est renforcé. Dans ce cadre, le lien avec le conseil-constitutionnel joue un rôle prépondérant.
Alinéa 2.
Les préfets sont compétents pour avaliser le processus de décentralisation démocratique, ils vérifient que les règles soient bien respectées, produisent un rapport à chaque réunion de comité vérifient le bon déroulement des élections, travaillent en collaboration avec les comités populaires des régions pour produire, à chaque présentation à la commission sénatoriale des projets et propositions de loi un rapport complet comportant des statistiques mais également des remarques sur le déroulement des comités. Les préfets de département assurent le contrôle administratif et budgétaire des collectivités territoriales infra-régionales, il dispose du pouvoir de police et est à ce titre directement concerné par les débats au sein des commissions de l’Etoile française (grand domaine sénatorial 2) et en est un étroit coopérateur (notamment avec toutes les commissions 2.11. Etoile intérieure), il a la qualité d’ordonnateur secondaire des dépenses de l’Etat après le ministère de l’intérieur et est donc ici en coopération directe avec la commission 5.8 Budget et finances, Commission indépendante. Contrôlée par la Cour des Comptes (CC).
et le cas échéant la sous-commission (5.10.4) (Commission Constitution) (cour des comptes) qui exerce un contrôle sur la commission indépendante budget et Finances. Chaque préfet de département déconcentré a comme référence un préfet de région.
Alinéa 3.
Les préfets de région coordonnent et dirigent l’action des préfets départementaux, notamment en matière économique, avec l’appui des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, dans ce cadre-là, ils publient des rapports qui peuvent contribuer à l’élaboration de la loi dans le cadre des commissions concernées. Ils dirigent les services déconcentrés de l’Etat ce qui les habilite donc à recenser l’ensemble des rapports effectués et à être au sein de ces même commissions un fidèle coopérateur souvent sollicité et participant à ce titre aux débats en commission. Ils dirigent les sévices déconcentrés régionaux, ils assurent le contrôle administratif et budgétaire des régions et organisme inter-régionaux, et répartissent les financements octroyés par l’Etat et l’UE. Enfin, les préfets de région peuvent effectuer lorsqu’ils en jugent l’opportunité un sur-contrôle de légalité en coopération avec la sous-commission 5.10.7 (sur-contrôle de légalité). Comme le sous-entend l’alinéa 1 de ce même article.
b. Un nouveau ministère de l’intérieur.
L’actuel ministère de l’intérieur est hypertrophié (on l’a vu avec les différents aléas qui ont porté atteinte ces dernières années à notre système de sécurité -défense. Nous préconisons ici de placer tout ce qui est relatif à la sécurité y compris la sécurité civile dans un autre ministère regroupé avec les Armées et de créer un nouveau ministère de l’intérieur qui pourrait s’appeler « ministère de la présence de l’Etat dans les territoires » dans lequel ne resteraient plus que :
- Une forme nouvelle des prérogatives concentrées sur la présence de l’Etat dans les Territoires.
Ce qu’il reste au nouveau ministère de la présence de l’Etat dans les territoires (anciennement intérieur) :
1/ L’inspection générale de l'administration (IGA),
2/ Conseil supérieur de l’appui territorial et de l’évaluation (préfets et sous préfets).
3/ Le contrôle budgétaire et comptable ministériel
4/ La Direction générale des collectivités locales
5/ Un service intervenant au profit de toutes les directions
- La direction de la coopération internationale (DCI)
6/ Le Collège stratégique
7/ Le bureau chiffre (amélioration des statistiques concernant les Collectivités locales). (ancien bureau chiffres et sécurité).
8/ La mission des archives nationales
9/ Le délégué Interministériel à la Lutte contre le Racisme et l'Antisémitisme - (anciennement sous la coupe du premier ministre).Celui-ci passe au ministre de l’intérieur qui a à sa charge la fonction publique d’Etat, duquel émane (fonction publique et déontologie et préfecture + proximité avec les communes via la réforme de perfectionnement de la décentralisation et CCON) l’exigence d’équité et d’éthique (nouveaux principes constitutionnels (PFLR) liée aux droits individuels (voir préambule de la constitution de 1958 et partie 1 du nouveau projet de constitution : les droits de l’individu.
Comme on le voit la forme que prend le nouveau ministère de l’intérieur est entièrement dévolu à l’administration centrale, et à son organisation, la logique voulait qu’il se place dans le grand domaine sénatorial 5 qui est celui de la Justice, du droit et de la Constitution, ces domaines restant de la compétence exclusive de l’Etat et du législateur qui les définissent ainsi que des organes opérationnels (exécutif) de l’Etat qui les mettent en oeuvre et les protègent comme représentants des droits des citoyens.
c. Questionnements sur la nouvelle architecture : le rôle toujours prépondérant des préfets (ètes)
-1. Comment allons nous résoudre le fossé entre les services des préfectures et la notion de défense-sécurité elle même, puisque jusqu’ici, le cheminement hiérarchique se faisait facilement : les préfets étant placés sous la tutelle du ministère de l’intérieur qui disposait des forces opérationnelles censées intervenir. Ce n’est pas une contradiction. Les préfets même si cela constitue un pan important de leur mission, disposent d’un panel élargi de domaines d’intervention qui ont un rapport avec tous les ministères. Au contraire, l’intervention d’une tierce structure dans l’architecture de la défense-sécurité des territoires (nous lions désormais les deux termes), ne peut qu’être une bonne chose si l’on considère malgré les secret à garder sur certaines affaires, l’intérêt qu’il y a à la transparence. Or jusqu’ici, la manière dont était organisée les choses relevait du sceau du secret en milieu fermé, au sein duquel toute corruption ou malversation,ou contradiction ne pouvait être résolue car non dévoilée au grand jour et se jouant en milieu fermé. Par ailleurs l’immiscion d’un nouveau ministère de le sécurité-défense (que je nomme étoile dans le projet de constitution que j’ai rédigé), entre services préfectoraux et ministère s’y référant n’est pas anodine.
Dès 2016, on parlait au sein des colloques et conférences liés à la Défense, des nouveaux risques et de la nécessité pour préserver l’autonomie stratégique, de lier étroitement défense et sécurité intérieure alors que jusqu’ici ils étaient quelque peu cloisonnés mis à part la tentative (quelque peu abandonnée puisque seul la mise au point d’un code de déontologie commun en ressort ) de fusionner gendarmerie et police nationale. Nouveaux enjeux, nouvelles valeurs, nouvelles stratégies et approches d’une problématique qui va aller en grandissant avec les nouvelles technologies.
-2. Le fait que les préfets relèvent du grand domaine sénatorial 5 (GS5) est au contraire, un moyen de renforcer leur mission principale en ce qui concerne la cohérence Etats/Territoires, qui est le contrôle de légalité. Par ailleurs ils sont plus proches du grand domaine sénatorial 5 qui représente la pérennité de l’Etat, de ses institutions et du droit, à commencer par le sommet de la hiérarchie des règles juridiques. Le grand domaine sénatorial 5, via ses tribunaux, le processus de l’élaboration de la loi et certaines de ses commissions ou sous-commissions notamment indépendantes ( commission indépendante budget et finances, sous commission 5.10.4 Cour des comptes, sous commission 5.10.5 équité-éthique, 5.9 Fonction publique) est amenée à circuler de partout au sein des administrations d’Etat qu’il s’agisse du sommet de la hiérarchie ou du bas de cette dernière. Il représente la garantie d’un Etat stable et équilibré mais ayant néanmoins acquis davantage de souplesse. Rappel : relèvent du monopole exclusif de l’Etat les questions relative aux normes et celles liées à la sécurité.
Or, rappelons ce que comporte le grand domaine sénatorial 5 en matière d’ organes relatifs à la protection et la mise en avant de la constitution et des normes :
-Une sous-commission Equité -éthique. Celle ci a l’habitude d’être mobile, d’aller de ministère ou d’instance de l’Etat en instance de l’Etat elle est présente à tous les grands moments de l’actualité de l’Etat. Elle sera aussi présente dans les procédures mises en oeuvre pour assurer le respect des principes constitutionnels d’éthique et d’équité mis en place dans le nouveau projet de constitution au sein même des territoires.
-Le double contrôle de légalité préfectoral.
-Ajoutons les inspections de chaque corps de la sécurité-défense formant l’(IGE). qui s’efforcent de faire respecter le code de déontologie commun .
L’ensemble de ces dispositifs permet d’exercer un appui à la mission préfectorale dans sa fonction de protection du territoire. Il est donc logique que les préfets reviennent à ce ministère de la présence de l’Etat dans les territoires, sous la gouvernance du GS5.
-Reste à faire le lien avec le GS3 c’est à dire le grand domaine sénatorial Territoires qui comporte les collectivités locales. Désormais, le conseil supérieur de l’appui territorial et de l’évaluation, resté dans le nouveau « ministère de l’intérieur » a (comme avant) à sa charge, d’assurer le lien avec les collectivités territoriales. Dans notre nouveau dispositif, avec une disparition des départements en tant que collectivités locales, au profit des organismes de coopération intercommunale, les services de l’Etat se retrouvent dès que l’occasion se présente au coeur même de la coopération décentralisée présent si ce n’est sur le plan physique (mais cela devrait être assuré dès que possible), du moins sur le plan coopératif, grâce à la mise en place de nouvelle procédures de travail en concertation et coopération qui s’ajoutent aux premières.
Dans ce cadre, nous avons déjà mis à jour un processus s’en rapprochant avec la question de la dérogation aux normes et de l’expérimentation voire de la différenciation qui est pesée et réfléchie en commun sur place via les conseils départementaux de définition et de mise en oeuvre des normes (CCDON) que relaie un haut conseil d’élaboration des normes (HCON). Une culture commune peut voir le jour. Cette problématique de rapprochement entre fonction publique territoriale et d’Etat s’esquisse déjà à travers la réforme de l’ENA et le rapport « Thiriez » (30 janvier 2020).
Nous en parlons ici parce devant une recrudescence de la présence de l’Etoile intérieure mais aussi désormais face aux nouveaux risques, de l’Etoile de la Défense dans les territoires et auprès des populations, il convient de rappeler le rôle des préfets qui jouent un rôle pivot sur le plan opérationnel et font ainsi le lien entre ministères de la présence de l’Etat dans les territoires et ministère de l’Etoile. Les services opérationnels vus ci-dessous ne font pas partie de ce ministère là et ne sont pas directement gérés par le préfet (comme c’est le cas à Paris par exemple) et ne relèvent pas de ses services mais néanmoins, le préfet , chef d’une institution à double facette gère les intervention en étroite coopération avec les agents et les infrastructures du ministère de l’Etoile présents sur son territoire (département-région). C’est lui qui prend les décisions, néanmoins appuyé par les fonctionnaires de l’Etoile, c’est pourquoi, les sous-sols des préfectures désormais munis en appareils, matériels et infrastructures propres à la gestion opérationnelle des crises restent en place dans les préfectures.
Par ailleurs, le préfet joue un rôle en exerçant un contrôle de légalité des actes pris sur son territoire en matière de défense et de sécurité. Ce rôle est d’autant plus crucial, pendant la période pendant laquelle les services de police municipaux vont jouer un rôle grandissant dans le cas où le rapport sur la sécurité issu des maires de Nice, de Toulouse et de Reims (été 2020) serait mis en place dans le sens dune expérimentation visant à rapprocher police nationale et municipale dans un même commissariat. C’est effectivement le maire qui en la responsabilité. Il faudrait néanmoins qu’après cette période de cinq années environ pendant laquelle les pouvoirs de police du maire sont renforcés dans une logique de coopération-mutualisation avec la police nationale, le travail de rapprochement ainsi achevé permettre une fusion complète afin que la gouvernance revienne à l’Etat et lui seul, hors de question d’ouvrir la porte à des polices différemment dotées selon les communes , ni de continuer avec la disparité gendarmerie en rural, police nationale en ville, encore moins que d’autoriser l’intervention de police privés , ce qui risque d’arriver si on continue à vouloir « brader l’ordre public ». Mais cependant certains exemples de sécurité interne aux villes et relevant du maire peuvent être très utiles dans le cade d’une évolution de la police nationale.
d. Une dérogation aux normes est autorisée sous contrôle de l’Etat , par le biais d’un mécanisme spécifique.
Article 158-1
Alinéa 1. Les normes édictées par l’Etat restent les même pour l’ensemble des collectivités décentralisées ou des territoires déconcentrés sauf en ce qui concerne les exceptions liées à l’interprétation simplificatrice des normes (1) ou encore l’exercice du pouvoir de dérogation.
Alinéa 2. Le pouvoir de dérogation aux normes (2) est étroitement encadré par chaque préfet de département sous l’égide du double contrôle de légalité effectué par le préfet de région.
Alinéa 3. Dans le cadre de l’amélioration de la cohésion entre Etat et territoires, et celui du perfectionnement de la déconcentration, la possibilité de déroger ou d’interpréter librement les normes émanant de l’Etat est laissée aux préfets, moyennant certaine principes.
Alinéa 4. Ces principes sont : respect de la légalité, communication au sein des services de l’Etat en intérieur mais aussi en extérieur (collectivités locales et tiers), cohérence avec la politique de l’Etat, motif d’intérêt général, circonstances locales, compatibilité avec les engagements européens et internationaux de la France, intérêts de la défense et de la sécurité absence de disproportion avec les objectifs poursuivis auxquels il est dérogé.
Alinéa 5. Dans chaque département est créé un conseil départemental de définition et mise en oeuvre des normes (CDDON) placé sous l’égide du haut conseil d’élaboration de normes (HCEN) du ministère de l’intérieur. Leur rôle est de veiller à la non prolifération des normes, à leur simplification ainsi qu’à un rapprochement de la fonction publique mais également des administrés entre cette nouvelle culture des normes et le fonctionnement normal de la société française.(3)
(1)Il s’agit de l’instruction n°5646/SG du 02 avril 2013 signée par Jean-Marc Ayrault et de celle de Manuel Valls n°5837/SG du 18 janvier 2016.
(2).Décret n°2017-1845, relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet
(3). D’après les recommandations du rapport du Sénat n°560, rapport d’information. Fait au nom de :la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « réduire le poids des normes en aval de leur production : interprétation facilitatrice et pouvoir e dérogation aux normes « . Par MM. Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud.
Voici l’Article 158-2, contenu dans le projet de constitution que j’ai rédige :
« Dans le cadre du fonctionnement de la décentralisation, il est reconnu aux autorités décentralisées le pouvoir de déroger à leurs propres normes relevant de leurs propres compétences sous l’égide du double contrôle de légalité exercé par le préfets de département d’une part, de région d’autre part. ».
Enfin, concernant l’évaluation et le suivi des dérogations aux normes, le dispositif suivant est recommandé (d’après le rapport du Sénat n°560.
Un double suivi est assuré :
-Au niveau central : C’est le BOMAT Bureau de l’organisation et des misions de l’administration territoriale de la direction de l’administration et de l’action territoriale du ministère de l’intérieur (sous-direction de l’administration territoriale du suivi de l’expérimentation), qui en a la charge. Tous les arrêtés de dérivation vont à ce bureau il peut en tirer des éléments statistiques. Il peut fournir un appui juridique aux préfectures confrontées à des appuis difficiles, il assure le lien avec les ministères concernés. Il offre aux préfectures depuis avril 2018 un outil informatique de travail collaboratif dénommé « territorial nouvelles version », droit de dérogation des préfets afin d’instituer un lieu d’échange privilégié entre le réseau des référents locaux qui appuient les préfets dans la mise en oeuvre de leur nouveau droit et la DMAT. Sont notamment mis à disposition sur cet espace : les textes de référence , les arrêtes de dérogation, des analyses juridiques de la DMAT, une revue de presse.
Au niveau départemental : le sous directeur de l’administration territoriale aux secrétaires généraux aux affaires régionales et aux secrétaires généraux des préfectures intéressées décide la nomination d’un « référent dérogation » dans chaque préfecture concernée par l’expérimentation. Les référents assurent la laiton avec les services déconcentrés (directions régionales ou départementales : DREAL, Directions départementales du territoire , DT directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations) qui ont vocation à proposer le recours au droit de dérogation. Seules les préfectures peuvent être insérés de façon variable dans le processus d’instruction des demandes de dérogation, Ces référents disposent d’un bon niveau hiérarchique susceptible de leur permettre de jouer efficacement le rôle qui leur est dévolu.
Enfin, un mécanisme d’évaluation du dispositif de dérogation est prévu. Dans les deux mois précédant la fin de l’expérimentation (octobre 2019), les préfets concernés devront adresser un rapport d’évaluation au ministre de l’intérieur. Une synthèse de ce rapports sera ensuite transmise au premier ministre par le ministre de l’intérieur.
-Sur le plan pratique reprenons ce que nous dit le rapport n° 560 du Sénat :
La pratique de la dérogation est largement contraire aux principes mêmes de fonctionnement de la fonction publique et à sa culture professionnelle : « l’exercice d’une dérogation est contraire à la culture des fonctionnaires, dont le métier est d’appliquer la loi et d’écarter les demandes qui lui sont contraires. Le principe d’égalité est profondément ancré dans la mentalité des fonctionnaires, et leur imagination pour trouver des cas de dérogations est peu développée ».
Il en résulte que seule une action régulière du préfet à l’égard de ses services, entendus au sens large, préfecture et directions départementales interministérielles, est susceptible d’induire une évolution des pratiques. Le préfet du Haut-Rhin souligne l’importance de ces rappels réguliers : « Des rappels fréquents sont indispensables. Je regrette de n’avoir usé de ce pouvoir qu’en six occasions ; des matières et des dossiers, notamment sur l’environnement, l’auraient certainement mérité. »
Sans doute le préfet, mais aussi les directeurs départementaux, au sein de la préfecture ou des DDI, doivent-ils renouveler régulièrement leur effort d’encouragement à proposer et à envisager favorablement des dérogations. De son côté, le ministère de l’Intérieur, chargé du suivi de la mesure, serait avisé de rappeler l’importance de ce dispositif, par exemple à échéance semestrielle, surtout dans la perspective de son extension et de son expansion en termes de nombre de décisions concernées.
Au-delà de l’information, la recherche de la souplesse dans l’application du droit et, plus largement, l’objectif de simplification des normes doivent devenir un élément de la culture professionnelle des agents publics si l’on souhaite une véritable et durable évolution de la situation. Cela ne sera possible que par une évolution des cursus de formation, à tonalité aujourd’hui principalement juridique. Si une réorientation de ces cursus vers davantage de savoir économique est souhaitable, il est a minima indispensable d’inclure des modules de formation et d’évaluation sur la politique de lutte contre la prolifération des normes dans les programmes des écoles du service public, en particulier les IRA, l’ENM et l’ENA, les écoles d’ingénieurs de l’État et les écoles de la fonction publique territoriale (INET et INSET). Des modules de même nature pourraient utilement figurer dans les catalogues de formation permanente des agents publics.
III. La défense et la sécurité restent le monopole de l’Etat et de lui seul.
Article 158-3.
Via les services déconcentrés présents en local s’organise un rapprochement entre Etat et collectivités locales afin que cette dernière ne s’appuie que sur l’Etat, dans le cadre de leur processus d’autonomisation via les procédures de différenciation, expérimentation, dérogation et interprétation des normes afin d’assurer la cohésion entre Etat et régions/organismes de coopération intercommunale et l’unité de la République Française, notamment en matière de normes et de sécurité-défense. ».
Article 158-4
Alinéa 1. La mise sous lien hiérarchique des effectifs en matière de police sont l’exclusivité de l’Etat par le truchement du préfet.
Alinéa 2. Les maires assurent le relais entre leurs communes et les communautés de communes auxquelles ils appartiennent avec l’Etat concernant l’évaluation des besoins en matière de sécurité et d’effectifs.
Alinéa 3. Un comité départemental de sécurité-défense territoriale (CDSDT) est créé, ayant pour cadre le territoire du département déconcentré. Chaque maire et président de communauté de commune doit y participer. Les missions du CDSDT relèvent du renseignement, de l’évaluation des besoins et de la stratégie à mener. Société civile et fonctionnaires centraux et territoriaux y sont représentés.
Alinéa 4. Dans le but de renforcer la cohésion avec leur territoire au sein de la direction des renseignement territoriaux ,et en complément au réseau d’alerte territorial relié au centre de gestion du réseau d’alerte territoriale (national), une consultation permanente est mise en place au sein des conseil départemental de sécurité-défense territoriale de chaque département. pour les questions relevant de ces sujets elle se décline au sein de chaque organe de coopération décentralisée et comporte une double dimension : interne et ouverte à la société civile (externe).
Dans l’alinéa 2 nous reprenons les idées des maires de Nice, Reims, Toulouse.
Bref, on l’aura compris, le département collectivité déconcentrée, dont ou souhaite que les services soient dispatchés au sein du territoire concerné entre les différents organismes de coopération intercommunale, au sein de lieux communs pour faciliter le rapprochement, est le pivot de la présence de l’Etat dans les territoires au delà des considérations liées à l’expérimentation ou à la différenciation.
Rappelons un principe qui existait déjà dès les débuts de la cinquième République : le domaine réservé du Président de la République.
Inventé par Jacques Chaban-Delmas en 1959, alors premier ministre sous Pompidou (député maire de Bordeaux de 1947 à 1995 et président de l'Assemblée nationale à trois reprises dans sa carrière) ; l'expression désigne certains secteurs de la politique nationale (notamment la défense nationale et la politique étrangère) dans lesquels la compétence du Président de la République s'exerce. La pratique a ensuite évolué comme nous l'avons déjà constaté dans le sens de prérogatives plus larges laissées au gouvernement , si bien qu'on s'est mis à parler de "domaines partagés". Dans ce cadre, l'action du gouvernement se fonde sur l'article 20 de la Constitution de 1958 ("le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation" et son article 21 "le premier ministre est responsable de la défense nationale". Elle devient prépondérante dès les années 80 et finit par se substituer à l'action du président de la République, accentuant le caractère bicéphale du pouvoir exécutif jusqu'à en faire une action à deux niveaux pas toujours cohérente.
Notre objectif, au sein de cette constitution est de rendre sa cohérence à la politique qui doit se comprendre comme un ensemble formé des services de la Présidence représentant la souveraineté de l'Etat français, l'unité et l'indivisibilité de la République tandis que le gouvernement ayant le premier ministre comme chef, n'est autre qu'un outil permettant d'aménager et de mettre en place les politiques décidées par la Nation et le peuple.
Dans ce cadre, il convient bien de revenir à la notion de domaine réservé car dans notre projet de Constitution : si "le gouvernement conduit la politique de la Nation", ce n'est pas lui qui la détermine.
Revenons à l'article 20 de la Constitution de 1958 : "le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation", la principale erreur phraséologique qui a conduit aux confusions et à l'émergence d'une concurrence entre Présidence et gouvernement à la place d'une véritable coopération tient dans ces deux mots "le gouvernement détermine". La contradiction est évidente et mérite qu'on la souligne, car que deviennent nos parlementaires, le peuple français ainsi que le président de la République élu pour son projet à long terme si finalement la définition de la politique menée par la Nation dépend en dernier ressort de l'outil principal de l'exécutif. Nous avons payé, notamment depuis les années 80, date à partir de laquelle la conjoncture économique dans le cadre européen et dans le cadre de la mondialisation devient prépondérant, et se substitue à la préoccupation légitime de l'Etat pour le citoyen à la place de l'entreprise, s'éloignant ainsi du programme mis au point par le Conseil de la résistance en 1945. Il en résulte une action incohérente et un fossé qui devient de plus en plus infranchissable entre un monde factice, soumis au pouvoir de l'argent et une population française soumise à des lois qui se font en dehors d'une vraie participation. Cela a nuit à l'image de marque de la République et aussi à la force de son action.
Or, ce que nous cherchons au sein de ce projet c'est d'abord et avant tout à faire émerger la République française de ce maelström dans lequel elle se cherche depuis l'échec de 1792.
Deuxième prérogative de la cinquième république sur laquelle nous revenons également dans un souci, bien légitime, d'équité : l'article 21 : "le premier ministre est le responsable de la défense nationale". Nous contestons cette idée selon laquelle le premier ministre pourrait partager cette prérogative qui devrait être la marque de l'unique monopole du président de la République , chef en premier lieu de l'exécutif et non pas seulement du gouvernement, qui tient sa légitimité de son élection au suffrage universel direct et donc est le seul représentant direct de la Nation et du peuple.
Encadré par son action au sein du Triumvirat dont les institutions le surveillent ce dernier n'a pas la possibilité d'user du monopole de la coercition légitime sans l'aval de ses deux partenaires dans la gestion du pouvoir. Le gouvernement lui, s'il est responsable de la gestion de l'Etoile française qui comprend un pan militaire, n'a pas le pouvoir de décider des actions menées par ce dernier. Tout au plus peut-il être consulté. Même chose pour l'administration. Donc, pour corriger cet article 21 de la Constitution de 1958, ce n'est pas le gouvernement qui est responsable de la Défense Nationale mais le Président de la République qui en est à la fois le représentant légitime (puisque cette dernière appartient au peuple qui l'élit au suffrage universel direct) et le responsable.
Peut-être, les constituants de 1958 ont-ils voulu par là rendre les services de l'Etat en ce qui concerne le militaire et l'administration plus rapides et plus efficaces ? Avec le nouveau fonctionnement du triumvirat d'une part, des commissions sénatoriales d'autre part et leur imbrication étroite avec l'action gouvernementale, il n'y a aucune raison que le gouvernement outrepasse le rôle qui lui est normalement dévolu si l'on se réfère au L'esprit des Lois des Lois de Montesquieu (1748) qui théorise la séparation des pouvoirs issue de la Grêce Antique (Platon La République et les Lois, Aristote, la Politique) et sur lequel repose notre fonctionnement institutionnel. A noter qu'à la lecture de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789 :« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. », on est en droit de redemander si à l'heure actuelle (2014), la France, si l'on considère que la source même de son droit est issu des premiers temps de la Révolution française a bien une Constitution. C'est d'ailleurs ce qui motive, à cette époque, les nombreux auteurs collectifs ou individuels de nouveaux projets de textes censés remplacer cette dernière ou la mettre tout simplement au goût du jour.
Enfin, pour éviter tout excès et débordement comme ce fut le cas aux débuts de la IIIème république, sous Thiers, ( ce dernier avait déjà inauguré cette tactique par la sanglante répression de la révolte des Canuts en 1834 à Lyon, alors qu'il était ministre de l'intérieur), lors de la révolte de la Commune en février 1871, l'action du même Président de la République dans ce cadre est, rappelons le, soumise au contrôle du pouvoir législatif et du protecteur de la Constitution dans le cadre de son implication au sein d'un organe de fait : le Triumvirat. Ce même principe est décrit, rappelons le, dans le même article 21 de la Constitution de 1958, dernier alinéa : "il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50".
Nous restons néanmoins dans l'état d'esprit de la Constitution de 1958. Cette dernière confère au Président de la République un rôle majeur en matière de défense nationale. "il est le garant de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire national (art.5, 1958) et le « chef des armées » (art.15,1958). On note également que le président préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale et depuis 2002, le Conseil de sécurité intérieure (décret du 15 mai 2002). Mais surtout, il décide seul de l’emploi de la force nucléaire française. C’est ce qui résulte du décret du 14 janvier 1964. A cette différence près, que ici, cette prérogative s'exerce dans le cadre de l'accord du triumvirat dont il fait partie.
C'est bien ce que contient notre article 38 (projet Respublica) :
Article 30-2.
« Le Président de la République est le chef de l'Etoile française. Il préside le conseil et les comités supérieurs de la Défense nationale et le conseil de sécurité intérieure). (article 39). ».
Article 39.
« A l’initiative du Triumvirat, se tient tous les trois mois, une réunion de comité de soutien aux opérations de sécurité intérieure et extérieure, afin de mettre en pratique la coopération-mutualisation informationnelle et le cas échéant, organisationnelle, entre les différents services de l’Etat français concernés : soit les professionnels de la défense et de la sécurité intérieure : DGSI, DGSE, chefs d’Etat-major de l’armée et directeurs généraux la sécurité intérieure, ministres de la défense, de l’intérieur et des affaires étrangères, coordonnateurs des GAO et des représentants de l’UCLAT. Seuls des représentants intérieurs à l’organisation française y siègent.
Le président de la République, chef des armées, le préside. ».
(article 34 du projet de constitution)
IV.Assurer la souveraineté de l’Etat en matière de Traités et règlements internationaux.
1. Rappel des prérogatives et des procédures prévues par la Cosntitution.
Voir aussi notre article précédent : les prérogatives d’Etat dans l’élaboration des Traités et négociations internationales.
La diplomatie constitue après la défense, le second domaine de compétences privilégié du président de la République. En effet, il lui appartient d’accréditer les ambassadeurs français à l’étranger et les ambassadeurs étrangers sont accrédités auprès de lui (art.14, 1958). Il négocie et ratifie les traités (art.52,1958). Mais, c’est surtout la pratique qui a fait du chef de l’État l’acteur majeur de la politique étrangère française. Le général de Gaulle a instauré en effet un mode de gouvernement que ses successeurs ont choisi de reproduire. Ainsi, c’est le président qui entre en relation directe avec les chefs d’États étrangers et qui assure la représentation de la France sur la scène internationale (par exemple au sein du G8). Et si le Premier ministre peut, à l’évidence, effectuer des voyages officiels et prendre la parole au nom de la France, c’est toujours dans un cadre défini d’un commun accord avec le président de la République.
Enfin, nous reviendrons une dernière fois sur le rôle du législatif en la matière : là où comme le stipulait le fameux article 52 (1958) "le Président de la République négocie et ratifie les Traités" tandis que l'article 53 (1958) stipule que "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées".
Il est bien entendu ici, que d'après le texte de 1958, le pouvoir législatif n'intervient pas dans l'élaboration des Traités mais se contente d'approuver ou non et de ratifier le cas échéant par le vote de lois.
2.. Les collectivités locales ne peuvent utiliser les prérogatives de l’Etat central dans ce domaine, mais des relations et accords diplomatiques peuvent être mis en place dans le cadre des « pays »
Ces derniers peuvent être européens, méditerranéens pour caractériser les deux Unions qui existent déjà sur le papier mais peuvent aussi concerner d’autres zones internationales (Atlantique, Pacifique, Océan Indien, partout où nous avons des territoires et des ZEE), ce qui favorise l’échange économique et l’extension territoriale. Ceci joue un rôle fort sur le plan diplomatique et international, il est donc hors de question de laisser l’iitative des engagements internationaux de cette envergure aux collectivités locales.
Nénamoins, les accords informels internationaux sont encouragés (voir la liste de thèmes suivants) et en ce qui concerne les engamantes internationaux de la France et sa politique de diplomatie, les « Pays « à travers leurs ZAA jouent un rôle consultatif important.
La France appartient déjà à deux unions au sein desquelles se créent naturellement des pays qui constituent un troisième degré de découpage territorial au dessus du premier degré l’Etat central et du deuxième, l’Etat décentralisé Faire un schéma.
On peut facilement imaginer que même sans union, des pays se créent à l’extérieur, notamment là où on en a le plus besoin, du côté des Etats Unis (Antillles ) ou du continent asiatique (iles). Il y a ici un enjeu d défense (protéger nos ZEE jeter un coup d’oeil sur les eaux internationales dans ces endroits) mais aussi un enjeu diplomatique. Au sein des Pays, les collectivités locales, communes ou de coopération décentralisée jouent un rôle prépondérant.
Ce sont les articles de la partie 4 L’Europe et la méditerrannée avec les villes phares et les ARC. Ces dernières peuvent tout a fait jouer un rôle diplomatique dans les domaines qui leur sont réservés : voir les articles correspondant avec les attributions de chaque type de CL. On s’en tient ici aux villes phares qui dans ce troisième degré ne sont plus des collectivités locales, mais des villes européennes ou méditterrannénes ou encore atlantiques ou pacifiques, la notion géographique qui y est accolée étant un signe que la république française si elle ne se dénature pas reste ouverte au reste du monde.
Ajouter ici les domaines relevant de prérogatives des villes phares (derrière le mot ville il y a une histoire , des coutumes, une culture ou s’entrecroisent les domaines d’appartenance de l’Etat de référence (ici la République une et indivisible) et ceux de la zone géographique concernée.
-Favoriser le développement des communautés économiques locales.
-Mettre en avant les liens culturels et associatifs.
-Favoriser partout le rayonnement artistique, par une programmation polyvalente mais également par la mise en valeur des artistes les moins favorisés.
-Mettre en valeur le patrimoine local et l'histoire du territoire qui le concerne.
-Encourager partout où cela est possible, l'émergence de nouvelles villes phares sur le territoire français ou, en delà des frontières, sur le territoire européen par la mise en place de possibilités de créer de nouveaux échanges culturels, artistiques, ou économiques dans le sens de la Charte des droits économiques dans une optique proprement européenne, même si dans un cadre exclusivement français.
-Mettre en avant de nouveaux pôles économiques mixtes mélangeant l'économie institutionnelle et l'économie informelle afin de tirer partie de toutes les richesses du territoire.
- Construire une politique de long terme visant à entériner les liens "Européens" , méditterannéens ou internationaux ainsi crées.
Ajoutons deux possibilités :
-Les pays peuvent marquer leur identité s'ils le désirent par des Constitutions dites "Chartes de pays" qui leur donnent des compétences en dehors du champ de compétence des collectivités territoriales d'une part, de l'Etat d'autre part définis par la Constitution française et par les lois de décentralisation.
Leurs champs de compétences ne peuvent excéder la liste des attributions qui leur sont dévolues et avalisées par le conseil constitutionnel et le Sénat réuni en assemblée plénière, en ce qui concerne la France, promulguées sous la forme de "Constitutions de pays européens" par le Président de la République.
-L’existence de Constitutions de Pays ne remet pas en cause le découpage de la République française une, indivisible et décentralisée. Les Pays, leurs territoires géographiques, leurs villes phares, leurs champs de compétences, se "superposent" aux territoires définis par la décentralisation et la déconcentration. L'Etat Français reste souverain, un et indivisible, ce n'est pas une fédération.
IV. Des innovations sur les collectivités locales.
1. Une loi de finances locale.
D’abord l’article 160 du projet de constitution que j’ai rédigé qui met en place une loi de finances locales (Alinéa 2). Je me suis inspirée du rapport « expérimentation et différenciation territoriale, autonomie financière des collectivités territoriales » rapport 912, présenté par Jean-René Cazeneuve, Charles de Courson, Christophe Jerretie et Arnaud Viala.
Article 160
Alinéa 1
Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions prévues par la loi. Elles disposent de leur propre loi de finance.
Alinéa 2
Les lois de finances des collectivités locales déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Chaque fin d'année sénatoriale, les différentes collectivités locales,: sous commissions budget et finances du GS5, sous commission 3.1.1 gestion des finances des collectivités locales et représentants des collectivités locales font un travail de synthèse comprenant le bilan de leur année budgétaire et le prévisionnel du budget à venir.
Ce travail se fait sous le contrôle de la Cour des Comptes (GS5) via les cours régionales des comptes. Le budget de la nouvelle année, est voté en octobre.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action des collectivités locales à très long terme, à long terme sur la base de neuf ans et à moyen terme sur la base de trois ans.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques des collectivités locales sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. du budget et des finances de chaque collectivité local.
Chaque collectivité locale, remet son rapport annuel à la sous commission 3.1.1. Avec ce rapport, la commission, après avoir effectué un bilan de l'année précédente, et vérifié sa conformité aux règles des finances publiques des collectivités locales les envoye ensuite à la commission indépendante du budget et des finances du GS5, qui se charge de vérifier, améliorer, publier les comptes des collectivités locales .
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.
Alinéa 3
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes nature. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux ou le tarif, dans les limites qu'elles déterminent. « Pour chaque catégorie de collectivités, la loi organique détermine la part minimale de leurs ressources qui est constituée de recettes fiscales dont elles peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif. »
Alinéa 4
Cependant, dans le cadre de l''aménagement du principe d'égalité, les collectivités territoriales en difficulté financière de par l'absence de recettes suffisantes ou le maintien de dépenses inutiles peuvent faire l'objet de dispositions particulières proposées par les citoyens par l'intermédiaire de leur comité consultatif (populaire), lequel prend des dispositions en matière de solutions et autorise le préfet à imposer ces mesures par le biais d'une mise sous tutelle provisoire.
Les mécanismes de péréquation verticale, horizontale et diagonale sont renforcés.
Le Sénat décide de lui même de la date de la fin de la période de mise sous tutelle. Un nouveau contrôle de fond et de forme est effectué deux ans après fin de la première mise sous tutelle. (exemple de Marvejols, un maire s’est suicidé suite au surendettement de sa commune).
Alinéa 5
La procédure utilisée par le Sénat pour une question de redistribution des recettes ou une question de mise sous tutelle provisoire pour des raisons budgétaires est la suivante :
-Communes : par la commission Territoire (3.1) réunie en assemblée délibérative exceptionnelle en présence des Sénateurs en charge de cette commission qui délibèrent et votent la décision et des fonctionnaires d'Etat experts qui travaillent au sein de cette commission. Cette dernière est aidée par des experts et décideurs de la commission 5.8 Budget et Finances. L'opération est contrôlée par la Cour des Comptes (sous commission 5.10.4, Commission Constitution 5.10).
-Communauté de communes ou d'agglomération: par la commission Territoire (3.1) réunie en assemblée délibérative exceptionnelle en présence des Sénateurs en charge de cette commission qui délibèrent et votent la décision et des fonctionnaires d'Etat experts qui travaillent au sein de cette commission.
Cette dernière est aidée par des experts et décideurs de la commission 5.8 Budget et Finances. L'opération est contrôlée par la Cour des Comptes (sous commission 5.10.4, Commission Constitution 5.10).
-Régions. Par l'ensemble des sénateurs réunis en assemblée plénière pour une session extraordinaire, en présence d'experts de la commission territoire (3.1) de la commission 5.8 Budget et Finances. L'opération est contrôlée par la Cour des Comptes (sous commission 5.10.4, Commission Constitution 5.10).
Alinéa 6
Priorité est donnée non pas à la restriction des dépenses de la collectivité locale concernée, sauf si ces dernières sont exorbitantes ou mal appropriées au territoire mais à l'alimentation du budget de la collectivité locale par de nouvelles recettes. La capacité d'une collectivité locale à alimenter son budget est en effet la marque d'une activité économique, sociale, associative, culturelle forte avec un investissement citoyen important.
Alinéa 7
Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. En application du principe d'équilibre des dépenses publiques. (aménagement au principe d'universalité budgétaire et au principe de non affectation des dépenses aux recettes).
Alinéa 8
Enfin, la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.
Article 161.
Il est mis en place de manière constitutionnelle le principe de péréquation diagonale. Ce principe oblige l'Etat dans l'allocation des ressources et des financements des collectivités locales, dans ses projets de loi de finance un équilibre parfait entre péréquation verticale et péréquation horizontale ayant pour cadre le montant des financements en valeur. Ainsi, lorsque le montant des financements verticaux augmentent sur la ligne des ordonnées du repère orthonormé représentant l'ensemble des financements des collectivités territoriales, le niveau des montants alloués à la péréquation horizontale augmente aussi dans le même temps sur la ligne des abscisses de ce même repère orthonormé afin que la ligne ainsi constituée entre montants destinés à la péréquation verticale et ceux de la péréquation horizontale forme une droite qui va vers plus l'infini.
Le respect de ce principe participe du mécanisme général du processus de décentralisation dite perfectionnée.
Article 162.
Les collectivités territoriales travaillent en collaboration et en concertation avec les associations présentes sur leur territoire. Dans le cadre de la délégation associative reconnue par l'Etat via les commissions sénatoriales elles travaillent avec les associations qui bénéficient de ce statut et s'efforcent de conserver une logique cohérente avec les réseaux associatifs formés par ces dernières.
Article 163.
La Corse dispose d’un traitement spécifique. Elle constitue un territoire géré à moitié par la France, à moitié par les Italiens, et constitue à ce titre un « pays » italo-français, conformément à la quatrième partie de notre Constitution « Unions médterranéennes et européennes ».
2. Une extension progressive de pouvoirs de police du maire.
Voir article 158-4 alinéa 2 ci-dessous.
Puis une extension des pouvoirs de police du maire provisoire (5 ans) dans le but de rendre plus efficient le système de sécurité intérieure en fusionnant progressivement la police nationale et la police municipale au profit de la première, les pouvoirs de police devant rester un monopole de l’Etat. Je me suis servie des idées médiatisées des maires de Toulouse, Reims, Nice.
3. La participation des maires à notre politique nationale de sécurité intérieure.
Voir article 158-4 alinéa 3 ci-dessous.
Il faudra mettre en place ici un nouveau comité fonctionnant sur le modèle du Conseil départemental de définition et mise en oeuvre des normes (CCDON), avec possibilité au coeur de chaque territoire de coopération, de discussions et de remontée à un haut comité d’évaluation des normes (ex CNEN).
Il s’agit, comme le montre l’article 158-4 du comité départemental de sécurité-défense territoriale (CDSDT) qui relaie un haut comité de sécurité-défense territoriale (HCSDT) faisant partager à l’ensemble des acteurs responsables du territoire (y compris les représentants de chaque haut fonctionnaire de défense dans les administrations déconcentrée) leurs points de vue et leurs connaissances, afin d’anticiper sur les crises. Ces échanges devraient comme pour les CCDON prendre à partie la société civile.
Cela se ferait sous l’égide des préfets qui siègent toujours au sein de leurs départements, territoire de référence de la déconcentration. (un domaine sacré, un des points positifs de l’administration napoléonienne). La boucle est bouclée, les deux domaines régaliens de l’Etat : les normes, leur élaboration, leur définition, leur protection ainsi que la défense-sécurité restent gérées par l’administration déconcentrée via les dispositifs de coopération mis en avant ici au delà des possibilités laissées par la différenciation, l’expérimentation ou la dérogation aux normes). (loi 3D). Cela va avec le livre blanc sur la sécurité intérieure et la défense que j’ai rédigé en accompagnement au projet de nouvelle constitution). (Le livre blanc de l’Etoile).
Article 158-4
Alinéa 1. La mise sous lien hiérarchique des effectifs en matière de police sont l’exclusivité de l’Etat par le truchement du préfet.
Alinéa 2. Les maires assurent le relais entre leurs communes et les communautés de communes auxquelles ils appartiennent avec l’Etat concernant l’évaluation des besoins en matière de sécurité et d’effectifs.
Alinéa 3. Un comité départemental de sécurité-défense territoriale (CDSDT) est créé, ayant pour cadre le territoire du département déconcentré. Chaque maire et président de communauté de commune doit y participer. Les missions du CDSDT relèvent du renseignement, de l’évaluation des besoins et de la stratégie à mener. Société civile et fonctionnaires centraux et territoriaux y sont représentés. Les maires peuvent participer au haut comité de sécurité et de défense territoriale organisé avec l’Etat major et les responsables nationaux de la sécurité intérieure.
Alinéa 4. Dans le but de renforcer la cohésion avec leur territoire au sein de la direction des renseignement territoriaux ,et en complément au réseau d’alerte territorial relié au centre de gestion du réseau d’alerte territoriale (national), une consultation permanente est mise en place au sein des conseil départemental de sécurité-défense territoriale de chaque département. pour les questions relevant de ces sujets elle se décline au sein de chaque organe de coopération décentralisée et comporte une double dimension : interne et ouverte à la société civile (externe).
V. Pour en revenir à la différenciation et à l’expérimentation. (Conclusion).
Titre 4. De l’unité et de l’intégrité de la République.
Article 195
Les procédures dites de « différenciation » entre collectivités territoriales ne peuvent avoir pour objet ce qui a trait aux fonctions régaliennes de l’Etat français : affaires étrangères, diplomatie, pouvoirs de coercition intérieurs et extérieurs, éducation, santé, justice.
Elles ne peuvent non plus porter atteinte aux fondements même de la République contenus dans les articles 1, 2 et 3 de la Constitution. Ceux-ci restent la prérogative de l’Etat.
Article 158-3.
Via les services déconcentrés présents en local s’organise un rapprochement entre Etat et collectivités locales afin que cette dernière ne s’appuie que sur l’Etat, dans le cadre de leur processus d’autonomisation via les procédures de différenciation, expérimentation, dérogation et interprétation des normes afin d’assurer la cohésion entre Etat et régions/organismes de coopération intercommunale et l’unité de la République Française, notamment en matière de normes et de sécurité-défense. ».
